Текст: Патрик Стюарт, Foreign Affairs. Перевод: Григорий Николай, «Спутник и Погром»
Европейский союз застрял в состоянии ручного кризисного управления. Европейцам пришлось спасать еврозону от коллапса, иметь дело с настоящим потопом из неучтенных мигрантов, а теперь в игру вступила новая террористическая угроза — её наглядно демонстрируют недавние брюссельские теракты. Кроме того, перед ЕС маячит вполне реальная перспектива выхода Британии из союза — Брекзита. Тут интригу разрешит общебританский референдум в июне. Европейская Идея, вдохновлявшая интеграцию континента со времен Второй мировой, может отправиться в утиль следующей.
За последние семь десятилетий европейские политические лидеры неизменно пользовались кризисами, чтобы двинуть вперед европейскую интеграцию, еще на шаг приблизившись к своему идеалу, «все более тесному союзу», который обещает Римский договор 1957 года. Но с последними вызовами у них это не получилось — наоборот, кризис обнажил внутреннее напряжение и неразрешенные противоречия европейского проекта. Европейская интеграция начала выглядеть как детище элиты, лишенное сколько-нибудь демократической легитимности, а сам ЕС как неуклюжая полумера на полпути между интерговернментализмом (интеграцией через сотрудничество национальных государств) и супранационализмом (интеграцией через наднациональные структуры) — между свободным соглашением о сотрудничестве, в котором страны сохраняют полную автономию, и федерацией, в которой они делегируют государственную власть более высокому центральному органу. Хаотическая манера, в которой Европа отреагировала на недавние события, ясно продемонстрировала, что в настоящем пожаре национальный суверенитет оставляет любую европейскую солидарность далеко позади.
Теснейший союз
Пресловутая Европейская Идея — это космополитическая мечта о единой Европе. Корни её уходят в глубь веков, но по-настоящему она вошла в силу только после Второй мировой войны, сильно испортившей репутацию национализму и национальным государствам по всей Европе. Ранние формы Европейской Идеи — это Совет Европы (1949 год) и Европейское Объединение Угля и Стали (1951 год). Начало Холодной войны — и, разумеется, рвение, с которым Америка поддерживала европейское единство — придали Европейской Идее необходимое геополитическое ускорение.
Увы, даже у элит никогда не было общего представления о Европе. Пока общая траектория, пусть неровная и извилистая, шла в направлении теснейшего союза, это не имело значения. Процесс вдохновлял Жан Монне, французский политический экономист и дипломат. Он видел объединенную Европу федеративной, даже супранациональной — горизонтально объединенной связями между участниками союза, а вертикально подчиненной общеевропейским учреждениям.
Чтобы этого достигнуть, европейские лидеры неоднократно — с 1945 года — пользовались кризисами, чтобы двинуть интеграцию еще на шаг вперед. Например, в мае 1950 года Монне воспользовался зловещим призраком экономически и политически возрожденной Германии вкупе с ужесточающейся Холодной войной, чтобы убедить французского министра иностранных дел Робера Шумана основать Европейское Объединение Угля и Стали, международную организацию, которая должна была объединить группу континентальных европейских стран. Монне утверждал, что объединив производство европейской стали и европейского угля под единым контролем, Европа сможет применить себе на пользу бурный экономический и демографический рост Германии, иначе угрожающий подорвать хрупкий европейский мир. Еще предполагалось, что ЕОУС ускорит послевоенное восстановление Европы и позволит ей превратиться в самостоятельного игрока, способного вместе с Соединенными Штатами (или даже отдельно от них) действовать перед лицом советской угрозы. Гениальность идеи Монне — в попытке превратить управленческие рычаги промышленности из орудия войны в орудие мира.
Увы, Европейская Идея, вдохновлявшая объединение континента в послевоенную эпоху, кажется, движется к краху.
Римский договор, который должен был объединить Европу экономически, родился из кризиса. В начале 1950-х несколько европейских стран упорно пытались создать Европейское Оборонное Сообщество, которое объединило бы их военную мощь. Несмотря на мощное давление Америки, в 1954 году идея с треском провалилась. В ответ Монне основал «Комитет действия за объединенную Европу», искавший непрямые подходы к преодолению национального суверенитета. Европейские лидеры действовали в похожем духе, отказавшись от прямой военной интеграции в пользу менее противоречивых экономических целей и создания Европейского Экономического Сообщества. И все же римское соглашение предполагало постепенное расширение наднациональности. По мере того как страны все больше связывало между собой практическое сотрудничество, неизбежно должна была — по крайней мере, теоретически — появиться новая европейская идентичность. Но такой подход не принимал во внимание чаяния европейской публики. К началу 1960-х стало ясно, что люди вряд ли легко перенесут прежнюю лояльность своим правительствам на новое европейское сверхгосударство.
Маленькая беженка держит портрет Меркель; эта группа мигрантов выходит из Будапешта в сторону австрийской границы. Бернадетт Шабо / Рейтер
В 1980-х европейские элиты воспользовались еще одним удачно подвернувшимся приступом паники, чтобы создать единый европейский рынок и регламентировать сотрудничество его участников в области внешней политики. Сочетание нефтяного шока, рецессии и непопулярных политических мер на некоторое время убедило общество в том, что Европа начинает экономически отставать от конкурентов. Единый Европейский Акт, принятый в 1986 году, обязал страны ЕЭС в 1992 упразднить пограничный контроль над торговлей, рабочей силой и перемещением граждан. Кроме того, документ связал идею «Европы» с 275-и техническими законодательными поправками, приведшими к единообразию транспорт, здравоохранение, госзакупки, монетарную политику и тому подобные вещи.
В 1989 году, после того как падение Берлинской стены сделало объединение Германии неизбежным, немецкий канцлер Гельмут Коль и французский президент Франсуа Миттеран несколькими решительными мерами прочно привязали Германию к Европе. Итог этого сотрудничества, Маастрихтский договор 1992 года, формально создал Европейский Союз и начал отсчет до общей валюты и общего центрального банка 19-ти (теперь) стран еврозоны.
Страшноватая помесь
Обрушение еврозоны и недавний миграционный кризис продемонстрировали, что Евросоюз глубоко ущербен. После нескольких лет бурь страны еврозоны наконец восстановили некое подобие монетарной стабильности, в том числе и создав банковский союз. Но европейские лидеры пока не решили главную проблему — с одной стороны, европейские страны объединяет монетарный союз, но с другой они сохраняют контроль над фискальной политикой; это чрезвычайно ограничивает способность блока реагировать на финансовые и экономические проблемы.
Волна миграции, которая пока не думает спадать, тоже показала, что ЕС — это уродливая полунациональная помесь; он больше, чем просто зыбкая конфедерация суверенных государств, но меньше, чем политический союз. Эти противоречия очевиднее всего при взгляде на Шенгенскую зону, включающую почти все европейские государства и несколько других. Шенген, который до сих пор считался одним из лучших достижений блока, гарантирует свободное перемещение людей и товаров внутри ЕС. При этом у членов союза нет никакой общефедеральной системы контроля за внешними границами, нет общей береговой охраны или таможни, не существует единого учреждения, которое могло бы обрабатывать заявки мигрантов на получение убежища.
Федералистская версия Европейской Идеи предполагала, что сотрудничество между государствами в конце концов породит общеевропейскую идентичность, которая постепенно вытеснит и заменит национальные лояльности. Но для блока из 28 национальных государств с разной историей, опытом и ценностями это очень далекая перспектива. Прошлые кризисы заставляли Европу сплотиться, но в это раз европейцы обвиняют в них друг друга.
Когда Ангела Меркель прошлым летом встречала сирийских беженцев с плакатом «Добро пожаловать!», она ссылалась на гуманистические идеалы Евросоюза. Но это очень скоро спровоцировало сопротивление Восточной Европы, не разделяющей немецкого комплекса исторической ответственности и не имеющей западноевропейского (неоднозначного) опыта приема больших популяций иностранных мигрантов. Меркель начали сопротивляться и озабоченные своим суверенитетом члены союза — не в последнюю очередь Великобритания — возмущенные идеей обязательных квот на прием беженцев. Парижские теракты 13 ноября еще сильнее подорвали возможность единого ответа на вызов. Страны ЕС ожидаемо начали ренационализировать свои границы, начав играть в неприятную игру «отфутболь мигранта». К январю президент Европейского Совета Дональд Туск предупреждал, что Шенген на последнем издыхании.
18 марта в последней отчаянной попытке спасти Шенген европейские переговорщики достигли соглашения с Турцией, через которую движется большая часть мигрантов. Турки начнут принимать беженцев, высадившихся в Греции, при условии, что ЕС начнет принимать по одному заявлению на убежище на каждого сирийца, вернувшегося в Турцию. Но даже эта мера может оказаться временной. Верховный Комиссар ООН по беженцам Филиппо Гранди уже заклеймил эту инициативу как нарушение международного законодательства. Кроме того, до сих пор неясно, готовы ли члены ЕС размещать у себя беженцев по квотам.
Как будто коллапса еврозоны и волны мигрантов было недостаточно, союзу угрожает еще и Брекзит. Отношения Соединенного Королевства с континентом всегда были двусмысленными. На праздник европейского согласия англичане попали поздно — они присоединились к ЕС только в 1973 году — и в Европе их интересовали в первую очередь открытые рынки, и только потом — политическая солидарность. Теперь страна разочарована. Двадцать пять лет назад премьер-министр Джон Мейджор заявлял, что хотел бы видеть Великобританию «сердцем Европы». Сегодня это не рискнёт повторить ни один консервативный политик. Консервативная партия разделилась между теми, кто (как мэр Лондона Борис Джонсон) хочет выйти из ЕС совсем, и теми, кто (как премьер-министр Дэвид Кэмерон) предлагает перестать складывать все яйца в одну корзину.
Когда Кэмерон в 2013 году обещал своим избирателям референдум о выходе из ЕС, он мог быть уверен, что большинство проголосует за «остаться». Теперь опросы, в которых два лагеря идут голова к голове, показывают, что он просчитался. Пытаясь спасти членство Британии в ЕС, Кэмерон добился от своих брюссельских партнёров пакета уступок. Они включают избавление Британии от любой необходимости участвовать в «более тесном союзе», обещание освободить англичан от множества административных барьеров и дать британскому правительству голос в решениях, касающихся евро (что потенциально способно повлиять на фунт стерлинга).
Февраль 2016 года: Дэвид Кэмерон покидает дом 10 на Даунинг-стрит, отправляясь в Парламент — он едет убеждать британцев остаться в ЕС
Брекзит — потенциальная политическая и экономическая катастрофа. Это будет развод со скандалом, и обозленный Евросоюз наверняка попросит очень многого за доступ к рынкам континента. Из Лондона наверняка сбегут многие международные корпорации, подорвав его положение ведущего финансового центра. Соединенному Королевству придется заключать свои собственные двусторонние договоры с США. Его международное влияние ослабнет, особые отношения с Америкой подойдут к концу. Кроме того, Брекзит ускорит распад самой Великобритании — Шотландия не упустит случая провести новый референдум о независимости. Что до ЕС, то он потеряет вторую по размерам экономику союза, пятую часть ВВП и большую часть дипломатического и военного влияния.
Чем бы ни кончилась история с Брекзитом, ясно одно: на месте единой Европы уже видны контуры нового многосоставного Евросоюза, все чаще позволяющего своим членам самим решать, хотят ли они участвовать в той или иной инициативе. Требуя особого обращения, Британия подает пример другим европейским странам. Все это происходит на фоне беспрецедентного со времен Второй мировой расцвета политического популизма. Хотя Европейская Идея всегда была проектом элит, до сих пор им удавалось убедить свои народы отказаться от части суверенитета в обмен на другие блага, такие как свободное передвижение, доступ к рынкам и глобальное влияние. Теперь Меркель, Кэмерон и их коллеги обнаруживают, что публика заметно остыла к этим вещам.
Разумеется, Евросоюз сохранится в той или иной форме. Скорее всего, Брюссель отдаст часть власти обратно — национальным государствам. Подъем популистских партий ускорит ренационализацию европейской политики. По мере того как все больше и больше стран начнет воскрешать свои суверенные права, геометрия Европы усложнится. Если некоторые страны сделают границы постоянными, основные европейские страны могут составить своего рода «мини-Шенген». Еврозона может потерять Грецию — и, может быть, другие страны, если правительства решат, что им необходимы собственные центральные банки и собственная валюта. Общему законодательству в области прав человека, которым Европа так гордится, придется выдерживать натиск популистов и почвенников.
Ренационализация Европы будет мрачным зрелищем. Возврат к внутриевропейским войнам, конечно, немыслим, но рыхлый ЕС — это слабый ЕС. В такой форме Cоюзу будет еще тяжелее справиться с миграционным кризисом или уверенно противостоять русской агрессии, не говоря уже о том, чтобы вносить свой вклад в поддержание глобального порядка.
Оригинал материала на сайте Foreign Affairs
