Текст: Эштер Залан, Foreign Policy. Перевод: Григорий Николаев, «Спутник и Погром»
Атака польского правительства на независимость верховного суда страны угрожает базовым принципам демократии и власти закона. По крайней мере, об этом сообщает попавший в открытый доступ черновик официального заявления Венецианской комиссии, совещательного органа Совета Европы по вопросам демократии.
Варшава уже дала на утечку жесткий ответ, вероятно, пожалев, что вообще спрашивала мнения комиссии. Такая резкая реакция может быть попыткой отпугнуть представителей Еврокомиссии, ведущих расследование на ту же тему. Но Варшаве нет нужды беспокоиться. Что бы комиссия ни обнаружила, она вряд ли сможет что-то изменить.
Прошло всего 25 лет с падения коммунизма и чуть больше десятилетия с тех пор, как бывший Восточный блок присоединился к мирному и процветающему Евросоюзу. Но теперь некоторые страны, когда-то соревновавшиеся за право вступить в этот клуб, бросают вызов его ценностям и правилам. Польша — только последний из примеров. Венгерский премьер-министр Виктор Орбан, пожалуй, зашел ещё дальше в своих попытках превратить свою страну в (по его собственному определению) «нелиберальное государство».
По всей Европе пора бить тревогу: в самом сердце континента демократия отступает. Но выясняется, что ЕС мало что может с этим сделать.
Еврокомиссия начала три расследования в ответ на три противоречивых закона, принятых Венгрией в январе 2012 года. Эти так называемые переходные акты нарушали европейское законодательство, подрывая независимость центрального банка, служб защиты информации и судебной системы.
Но из-за отсутствия необходимых механизмов и политической воли эти расследования ничего не достигли. Неспособность справиться с проблемами, которые комиссия позже назвала «системными» — термин, который сторонники Орбана называют политически окрашенным — продемонстрировала пределы способности ЕС вмешиваться в конституционные дела стран-членов. Например: правительство Орбана уменьшило возраст ухода судей на пенсию с 70 до 62 лет, по сути уволив 274 судей. Противники этой меры утверждали, что здесь есть политические мотивы, но Еврокомиссия смогла уцепиться только за случай возрастной дискриминации. Венгрия даже проиграла дело в Европейском Суде, единственном верховном суде Евросоюза, но в результате ввела систему апелляций, через которую в должности смогли восстановиться лишь немногие из уволенных судей. Орбан добился своего.
Одна из причин его успехов — отсутствие объединенного сопротивления. Внутри самого Евросоюза далеко не все согласны, что вмешательство во внутреннюю политику стран-членов, управляемых демократически избранными правительствами, входит в круг обязанностей и полномочий европейских властей. Евроскептицизм набирает силу, а желание вмешиваться в частные дела стран, наоборот, пропадает.
Эта дилемма — еще одно лицо старого спора, который Евросоюз так и не сумел разрешить окончательно: должен ли ЕС быть полноценным политическим союзом, или это просто средство достижения экономического процветания?
Серджио Каррера, старший научный сотрудник Центра Европейских Политических Исследований (Centre for European Policy Studies, CEPS), утверждает, что обе цели неразделимы, и к ним нужно стремиться одновременно. «ЕС — это и политический, и экономический союз. Защита принципов обоих неразделима». Действительно, подавая заявку на вступление в Союз, страны должны привести себя в соответствии с так называемыми Копенгагенскими критериями, которые требуют придерживаться таких ценностей, как демократия, права человека, рыночная экономика и власть закона.
Копенгагенские критерии были приняты на заседании Европейского совета в Копенгагене в 1993 г.
Но после того как страна вступает в клуб, ее нельзя заставить соблюдать Копенгагенские критерии, если она не хочет этого делать — для такого принуждения очень мало рычагов. Более того, европейские страны и политические силы спорят о том, нужны ли такие рычаги в принципе.
Те, кто видит в национальном суверенитете основу любого европейского союза и отбрасывает идею более близкого политического объединения, считают, что ЕС уже сделал для венгерской демократии все, что мог, и что призывы к более активному вмешательству — это просто повод для свержения правительства.
«Люди, которые говорят, что ЕС не может остановить откат от демократических норм в некоторых странах, на самом деле имеют в виду вполне конкретные и политически заряженные вещи», — говорит дипломат, лично наблюдавший многолетние перебранки между венграми и Евросоюзом, и пожелавший остаться анонимным именно из-за деликатности вопроса.
«Когда они жалуются на недостаток механизмов контроля над странами-членами, на самом деле жалуются на то, что не смогли свергнуть Виктора Орбана», — добавляет он.
В результате ЕС все эти годы боролся с Орбаном в основном при помощи последних дипломатических предупреждений — в основном за закрытыми дверями — и требований умерить риторический пыл и придерживаться европейских ценностей.
Критика Орбана нисколько не пугает. Наоборот, он воспользовался ей, чтобы получить дополнительную популярность, изображая своих брюссельских недоброжелателей безликими еврократами, лезущими в венгерские дела. В начале 2012 года он сравнил Брюссель с Москвой, столицей советской империи, оккупировавшей когда-то Венгрию и помыкавшей ей всю вторую половину XX века.
Раздраженные этим бездействием министры иностранных дел Дании, Финляндии, Германии и Нидерландов в 2013 году обратились к Еврокомиссии с совместным письмом, призывая ввести более эффективные механизмы защиты власти закона. Блюдя приличия, они ни разу не сказали «Венгрия».
Но новая «система поддержания власти закона», принятая в 2014 году в том числе и как ответ на это письмо, не ввела никаких новых санкций или механизмов, позволяющих привлечь членов ЕС к ответственности. Вместо этого кодифицировали процедуру политического диалога между Брюсселем и страной-нарушителем. Этот механизм Еврокомиссия и применяет против Польши с начала года.
Именно по этой причине результат вряд ли будет отличаться от венгерского. «„Система поддержания власти закона“ позволяет ЕС наблюдать за внутриполитическими процессами, но не дает никакого способа добиться нужного результата», — говорит Каррера. Он считает, что страны-члены ЕС нужно регулярно проверять на соответствие демократическим принципам.
Помимо так называемых процедур реакции на нарушение, которые начинают действовать, когда Еврокомиссия считает, что член ЕС нарушил конкретный закон ЕС, у блока есть ещё один инструмент борьбы с непокорными странами.
Это так называемая Процедура 7-й статьи, введённая в 1998 году и усиленная в 2000-м после того, как Евросоюз пытался и не смог подвергнуть Австрию санкциям за успех ультраправой Партии Свободы, возглавляемой Йоргом Хайдером, известным похвалами нацистской военной машине.
Йорг Хайдер, праворадикальный австрийский политик и националист, лидер Австрийской партии свободы
7-я статья начинает действовать только в случае единогласного решения стран-членов Евросоюза — они должны согласиться, что происходит «серьезное и постоянное нарушение» демократических норм — свободы, демократии, равенства и уважения к правам человека. Процедура позволяет лишить страну-нарушителя некоторых прав — например, права голоса в общеевропейских решениях. В каких еще правах ущемить преступника — вопрос интерпретации. 7-ю статью называют «ядерной кнопкой», «последним оружием» в войне против страны-члена ЕС, и до сих пор никогда не применяли. И вряд ли применят в будущем: «Седьмую статью нельзя использовать, потому что она требует единодушия всех членов Евросоюза. В начале века мы были большими оптимистами», — говорит Рюи Таваре, бывший депутат Европарламента, в 2013 году принимавший участие в подготовке доклада о состоянии демократии в Венгрии. Чтобы этот инструмент работал, нужно, чтобы одно европейское правительство согласились осудить все остальные европейские правительства. А это невозможно, благодаря «джентльменскому соглашению», которое Таваре формулирует как «Ты не говоришь про мой случай, а я не говорю про твой».
Так устроен Евросоюз — конечное решение всегда принимают правительства стран-членов ЕС. Еврокомиссия — это исполнительный орган, который может выдвигать предложения, претворять в жизнь решения и следить за исполнением европейского законодательства. Но чиновников Еврокомиссии никто не выбирал, и у них нет той легитимности, которой пользуются национальные правительства.
Кроме того, у Орбана есть союзники по всему континенту. Его политическая семья — консервативная Европейская народная партия, где он, кстати, состоит вместе с канцлером Ангелой Меркель — поддерживала его в многочисленных спорах и голосованиях в Европарламенте. В 2014-м президент этой группы выступал на партийном съезде партии Fidez в поддержку переизбрания Орбана. Похожим образом европейские социалисты защищали бывшего румынского премьер-министра Виктора Понту от критики, когда он покусился на власть закона в своей стране в 2012 году.
Сегодня Евросоюз изображает из своих многолетних препирательств с Венгрией историю успеха. В прошлом декабре еврокомиссар по вопросам юстиции Вера Юрова сообщила Европарламенту, что никаких признаков систематической угрозы власти закона в Венгрии нет. Член комиссии, пожелавший остаться анонимным, говорит, что диалог с Венгрией «дал конкретные результаты».
«Уверен, что без вмешательства Еврокомиссии Орбан зашел бы гораздо дальше в своих нелиберальных методах, и сделал это быстрее, — заметил другой европейский чиновник. — Важно замедлить шаг врагов демократии».
Принудить все страны ЕС придерживаться принципов, которые те должны были принять, вступая в союз, невозможно без общей политической воли. Но перед лицом глубокого раскола, вызванного геополитическими вызовами со стороны России, миграционным кризисом и продолжающимися экономическими проблемами, трудно представить, откуда такая воля может взяться.
Частично проблема в том, что единого европейского электората не существует — политики континента отвечают только перед избирателями своей страны, и в результате за европейские ценности в общем и целом не отвечает никто.
Всё больше и больше стран-членов Евросоюза прибегают к национальным решениям миграционного кризиса вместо поиска общих ответов; политики-популисты набирают вес, и Брюссель вряд ли получит новые полномочия. Евросоюз уже купировал антилиберальные поползновения и сделает это снова — но положить им конец могут только граждане ЕС.
Оригинал материала на сайте Foreign Policy
