Лоббизм в США: как это работает

2017 год далёк от завершения, а траты крупнейших секторов американской экономики на лоббирование уже превышают $1 млрд.

На что идут эти деньги? Как они тратятся? Можно ли считать лоббизм узаконенной коррупцией? Насколько серьёзно влияние лоббистских фирм в Вашингтоне?

На эти и многие другие вопросы мы постараемся ответить в этом материале.

Принципы лоббирования в США

В основании всей отрасли лоббирования в США лежит три принципа, первый из которых относится к разряду формальных, второй является неформальным, а третий относится к информационной политике.

Первый принцип покоится на Первой поправке к Конституции США: «…право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Под «народом» понимаются вообще любые объединения граждан, к которым относятся и корпорации, и НКО, и вообще кто угодно в США — от жителей гетто до самых богатых 0,0001% населения страны. По идее, за них это могут делать специально уполномоченные люди и этому ничего не мешает — они же тоже являются «народом». То есть лоббистов может нанять кто угодно, были бы деньги.

Второй, неформальный момент заключается в том, что в Америке (как и в очень многих западных странах) деньги и власть неофициально разведены. То есть топовый министр или даже президент в целом небогат (первое серьёзное исключение — Трамп, и это может иметь серьёзные последствия в будущем). Это же будет верным и в отношении генерала или сенатора. У них есть полномочия и власть, хорошие зарплаты и огромные льготы, и это, в общем-то, всё.

Скажем, семейство Барака Обамы за всё время в топовой политической обойме США (3 года сенатором + 8 лет президентства) стало богаче на $20 млн. Если присмотреться, то львиная доля всех денег относятся к его трудам — $3.7 млн это зарплата, а $15.6 млн это доходы с продажи его книг (!), остальное заработала его жена. Это серьёзные суммы, но они объяснимы и понятны — те же продажи книг взлетели в годы его президентства (оно и логично).

Но при этом в США до недавних пор во власти не было непосредственно богатых людей. То есть предыдущий министр обороны Эштон Картер мог быть связан с Рокфеллерами (через членство в созданной ими НКО «Трёхсторонняя комиссия»), но сами Рокфеллеры постов в правительстве не занимают. Сделано это для того, чтобы исключить наиболее вопиющие случаи конфликта интересов (например, когда министром обороны становится глава оборонного концерна и все закупки армия начинает производить через него). Понятно, что это не спасает правительство от влияния группировок интересов на его решения, но всё же подобное неформальное препятствие долгое время служило целям сохранения «моральной чистоты» правительства.

Третий (и, несмотря на свою значимость, неочевидный) момент — это уровень информатизации. Несмотря на огромное количество статистических и исследовательских служб и интеллектуальных центров (т. н. think-tank), правительство США физически не может уследить за всеми проблемами и нуждами населения (и секторов экономики), поэтому одной из важнейших ролей лоббистов на практике, только не смейтесь, является презентация альтернативных/неизвестных экспертных мнений перед законодателями. То есть, скажем, нанятый сталеварами лоббист показывает конгрессменам, как китайский демпинг в этой отрасли убивает американские заводы, и Конгресс голосует за принятие закона о заградительных пошлинах. На практике это, конечно, может привести к полному трэшу, поскольку компании априори обычно спонсируют те исследования, результаты которых подкрепляют их позицию (какими бы абсурдными эти результаты ни были): например, Coca-Cola только в первой половине этого десятилетия потратила $132.8 млн на исследования, доказывающие, что низкокалорийная диета не способствует похудению; проплачивали академические исследования и пионеры «дивного нового мира» из Google. С другой стороны, как уже было сказано, в теории и на практике лоббисты доносят до законодателей экспертные заключения, которые в противном случае их бы не достигли. Даже работа специальных комитетов сената США по изучению конкретных проблем (скажем, активного ОПГ), не может охватить весь спектр проблем, с которыми ежедневно сталкивается американское общество.

Лоббисты работают на всех уровнях правительства — местном, региональном и федеральном.

И хотя заголовки газет делают истории о корпоративных лоббистах, любое организованное объединение граждан может нанять лоббистов — и делает это с завидной регулярностью. Не менее активно работают отраслевые и профессиональные объединения, защищающие свои интересы посредством найма лоббистских фирм. В конце концов, кто такой лоббист, если не агент, нанятый для защиты ваших интересов? Будь вы плотником или Биллом Гейтсом — но вы слишком заняты своей основной работой, а процесс общения с чиновниками или законодателями занимает слишком много времени для того, чтобы вы могли уделить этому должное время. Лоббист же получает за это деньги. Одним из крупнейших лоббистов в Америке является «Американская ассоциация пенсионеров» (AARP), в которой состоят десятки миллионов граждан, а её доходы составляют больше миллиарда долларов в год.

Лоббистские фирмы нанимают и правительственные учреждения, и местные администрации — ведь они тоже представляют из себя группы интересов.

Лоббистов в США нанимают все объединения — вопрос лишь в том, у кого на это достаточно денег. Сама суть работы лоббистов состоит в представлении коллективного интереса — то есть того, о чём писал Мансур Олсон в «Возвышении и упадке народов».

Как это работает?

Несмотря на то, что лоббисты вроде как получают деньги за то, чтобы политики с их подачи принимали «правильные решения», они не могут давать политикам деньги или дарить подарки — это запрещено законом и квалифицируется как взятка. Но что тогда может сделать лоббист в рамках закона?

Во-первых, они могут устраивать классные мероприятия и вечеринки, на которые затем приглашают конгрессменов-чиновников, где они могут веселиться. «Гуляю где хочу, законом не запрещено». Ну а ещё такие мероприятия полезны для всех участников как место заведения знакомств и бесплатный PR.

Во-вторых, в случае избираемых «слуг народа», лоббисты могут тратиться на их переизбрание — ведь любая избирательная кампания не только занимает время, но и ест кучу денег. То есть лоббисты могут участвовать в кампаниях и поднимать деньги на её проведение (используя связи в корпоративных кругах), что по причине всё ещё существующей разведённости денег и политики в США имеет огромное значение для всех, кто баллотируется на какой-либо пост. В среднем, для избрания в Сенат кандидату нужно потратить около $10 млн (!); избираемому в палату представителей нужно $2 млн. Помочь найти такие деньги могут лоббисты, а вернее работающие через них корпорации и крупные организации. Лоббисты в этом случае формируют комитеты и организации, занимающиеся сбором средств в пользу нужного кандидата. Их работа важна, потому что напрямую в США нельзя жертвовать большие суммы в пользу конкретных кандидатов, поэтому приходится изощряться таким образом. Масса искусственных и со скрипом работающих запретов на финансирование предвыборных кампаний в США существуют опять-таки для того, чтобы развести в стороны деньги и власть. Получается так себе, но суть в том, чтобы резко повысить транзакционные издержки.

В-третьих, лоббисты всё же могут предоставлять «опыляемым» ими законодателям подарки в завуалированном виде. То есть те виды подарков, стоимость и конкретную ценность которых очень сложно измерить так, как измеряется, скажем, стоимость автомобиля или квартиры. Самые распространённые виды услуг-подарков: бесплатный подвоз на такси или бесплатные няни для детей, фуршеты, цветы, билеты на концерты/футбол, скидки.

В случае с исполнительной и судебной ветвями власти у лоббистов, однако, меньше свободы, и они вынуждены действовать через официальные каналы и представительства. Судебные иски и акции протеста тоже могут организовываться лоббистами, как это было в 1940–1950 гг. с «Национальной ассоциацией содействия прогрессу цветного населения» (NAACP), которая судилась с правительством США и руководством штатов на почве нарушения конституционных прав небелого населения.

Лоббисты выполняют свою работу в разных формах: встречаясь с законодателями/чиновниками и их помощниками; участвуя в публичных слушаниях и подготовке законопроектов; наконец, спонсируя кампании избираемых лиц. Ещё лоббисты могут мобилизовать публику — как мы уже говорили, нанять их может кто угодно. Скажем, сбор подписей для петиции тоже может осуществляться лоббистами с целью оказания влияния на официальных лиц, чьё решение они хотят изменить. То есть сбор подписей на change.org тоже может быть инструментом влияния.

Лоббисты могут выполнять образовательную роль в рамках своей информационной функции. К примеру, когда в конце 1990-х руководство организации йогов «Содружество Самореализации» (SRF) решило построить несколько объектов в других частях страны на земле, уже принадлежащей им, они наняли лоббистов, которые разъясняли суть проекта для местных чиновников и регуляторов, чтобы обойти возможные запреты, связанные с экологией. В итоге они потратили сотни тысяч долларов и всё равно не получили разрешения на строительство.

Просмотр лоббистских дел позволяет сравнить типового лоббиста как агента интересов своего нанимателя с адвокатом — так же защищаются и продвигаются интересы клиента перед властями.

Часто можно услышать, что лоббизм — это легальная коррупция и это мнение имеет под собой реальные основания, но не всё так просто. Лоббист отличается от коррупционера тем же, чем солдат на войне отличается от убийцы в мирное время. Он действует в рамках закона и с мандатом на свои действия в этих рамках. Конечно, бывают лоббисты вроде Джека Абрамоффа (открывающие дверь в кабинет чиновника пинком со словами «ну что, дружок-пирожок, у меня тут в конверте лежит много мёртвых президентов — они помогут тебе изменить своё решение по этому делу?») — ну так их ждёт судебное преследование (отсидел за такие проделки и Абрамофф).

Деятельность лоббистских организаций регулируется не только законами, но и Советом общественных отношений (PAC), который следит за тем, как корпорации и юридические лица (всего в Совете состоит 5000 организаций) коммуницируют с правительством и законодательной властью. Профессиональные лоббисты не просто должны зарегистрироваться в реестре, но и также должны записывать все встречи с членами конгресса. Правда, тут есть тонкость: регистрироваться обязаны только те, кто работает с федеральным правительством — остальные могут действовать в «серой зоне».

Повторимся: лоббистов могут нанимать любые объединения граждан с целью продвигать нужную им повестку, будь то увеличение финансирования исследований по лечению рака или ликвидация свалки отходов в опасной близости от города. То есть это реальный рычаг воздействия на все три ветви власти в условиях демократии.

В России при отсутствии как функционирующих институтов (было бы к кому обращаться, чтобы прислушались), так и политической конкуренции («стоит прислушаться к гражданам, а то не переизберут» — когда такой аргумент работал в РФ?), нечто подобное можно ожидать от Putin Consulting, компании двоюродного племянника нынешнего президента. Но на нужды всей страны родственников первого лица не хватит (в США только зарегистрированных лоббистов около десяти тысяч). Да и круг вопросов, интересующих граждан и компании, значительно шире, чем может охватить очень небольшое число знатоков «телефонного права».

В среднем над одним лоббистским проектом работает 23 специалиста, каждый из которых выполняет свою роль. Кто-то общается с чиновниками, кто-то собирает юридическую информацию, кто-то отвечает за коммуникацию с клиентом и т. д. и т. п.

При этом возможности лоббистов не безграничны.

Типичный «кейс» для лоббиста в США — это, например, инициатива по ликвидации 3% налога на телефонные счета. Налог появился в США ещё в конце XIX века для покрытия части расходов, связанных с войной против испанцев, и с тех пор остался. Телекоммуникационные компании наняли лоббиста Джека Куинна (бывшего советника в администрации Клинтонов) из влиятельной компании Quinn and Gillespie для того, чтобы он представил перед конгрессом все аргументы (главным образом — профицит бюджета на текущий момент и интересы пользователей). Соответствующий закон прошёл через палату представителей в мае 2000 года и готовился быть принятым в Сенате, но вскоре был отложен из-за решения других вопросов. Потом пришла пора новых выборов, и все про закон позабыли, а потом, когда достали его снова, момент был упущен, поскольку бюджет стал дефицитным.

Другой негативный пример — многолетнее лоббирование сельскохозяйственными экспортёрами снятия санкций против Кубы, до сих пор тормозящих рост американского экспорта соответствующей продукции в эту страну, но толку нет. Ведь Флорида с её огромной диаспорой кубинских «белоэмигрантов» выступает против смягчения политики в отношении «советской Кубы», поэтому эффект от всех трат невелик.

Американский пирог

В разговоре о лоббизме надо понимать, что госзакупки в США составляют 10% от ВВП, то есть больше $1 трлн в год, и лоббисты являются тут ключевыми посредниками между компаниями и государством. Причём у них не одна, но несколько ключевых ролей: кроме, собственно, процесса убеждения официальных лиц, они ещё и помогают компаниям формулировать предложение для государства — то есть зачем государству вообще нужно закупать кондиционеры конкретного производителя (например, для солдат, расквартированных на Ближнем Востоке — не смейтесь, кондиционирование воздуха для американской армии в одном только Ираке стоило раньше $7 млрд в год). То есть в этом случае они являются немного менеджерами по продажам — они же, кстати, и «продают» товары и услуги ответственным лицам в правительстве на первой стадии.

Всего каждый год на услуги лоббистов только лишь на федеральном уровне уходит почти $3 млрд (общенациональные расходы на услуги лоббистов составляют $5–6 млрд в год), но 25% от всей суммы тратят 50 крупнейших «спонсоров». К слову, из топ-10 в этом списке есть только 2 независимые компании — AT&T и Boeing; оставшиеся 8 представляют из себя объединения корпораций и профессионалов по отраслевым признакам. Причём Торговая Палата США потратила какую-то запредельную сумму в прошлом году — больше $100 млн, а следом с большим отрывом от лидера идёт ассоциация риэлторов ($64 млн).

Хотя лоббизм в США существует уже не первую сотню лет (первым эпизодом можно считать усилия ветеранов революционной войны по повышению себе военных пенсий), в современном виде он сложился в 1970-х, когда компании начали нанимать профессиональных агентов с целью давления на политическую администрацию и ослабления регуляций. Они начали работу, которая потом дала всходы в эпоху «консервативной революции» Рейгана, когда власти США резко взяли «вправо» в экономике.

«Да, вот эти ребята»

Большая часть лоббистов — это белые мужчины, многие из которых начинали с каких-то мелких должностей при власть предержащих (или даже те, кто стажировался там, будучи студентом). Собственно, между лоббистскими фирмами и тремя ветвями власти настроена ротация кадров: после выхода на пенсию или (что гораздо чаще) добровольного оставления службы чиновники или конгрессмены нередко уходят работать лоббистами, что логично. Ведь за ними остаются связи и понимание неочевидных механизмов работы «опыляемых» лоббистскими фирмами учреждений. В случае Пентагона ушедшие с постов чиновники уходят напрямую работать в оборонные компании и их основной функцией там является лоббирование интересов компании в старом ведомстве.

Формального образования в этой сфере не требуется — главное разбираться в том, что (и кого) вы знаете и умеете в политическом пространстве Америки. Вообще при желании можно получить сертификат лоббиста в соответствующей американской правительственной программе Lobbying Certificate Program: самая её суть заключается в пояснении многочисленных тонкостей законодательного процесса в США и разъяснении того, что является законным в процессе лоббизма.

Самая интригующая и скандальная часть работы лоббистов в США относится к тем эпизодам, когда они представляют иностранные правительства. Эта часть работы выглядит наиболее сомнительно с точки зрения американской общественности (да и этики вообще).

Например, Новая Зеландия наняла Стюарта Джолли (одного из бывших руководителей предвыборной кампании Трампа) договориться насчёт большего числа бизнес-виз для своих подданных. Вашингтонский лоббист Боб Доул получил от правительства Тайваня $140 тыс. за то, что смог организовать звонок Трампа руководству Китайской Республики (широким массам известна как Тайвань и в КНР воспринимается как временно отторгнутая часть территории единого Китая) — первый за много десятилетий контакт на таком высоком уровне. Но это всё мелочи по сравнению с тратами некоторых стран.

На услуги лоббистов в США саудиты тратят совершенно невероятные суммы — на данный момент на них в Вашингтоне работает целый «флот» из 28 фирм. Средний годовой чек подобных фирм — около $500 тыс., так что общий счёт идёт на многие миллионы.

Иногда интересы лоббистских фирм сталкиваются — как, например, в деле Катара. Эта небольшая монархия была подвергнута санкциям со стороны своих соседей за поддержку исламистов по всему миру во многом с подачи президента США Дональда Трампа — и эмират нанял за $2.5 млн бывшего генпрокурора США (!), чтобы тот убедил американцев в том, что «эмир совсем невиноватый». Учитывая реальные сложности, возникшие в Катаре после блокады, темпы трат на лоббистов в Вашингтоне выросли и сейчас составляют примерно $1.4 млн в месяц.

Сложно сказать, насколько траты и усилия, направленные на лоббистов, приносят реальный эффект. Может даже вполне получиться, так что они берут деньги своих иностранных клиентов и имитируют бурную деятельность, которая в итоге не приносит заказчикам примерно ничего. Ну как это было с Клеем Дэвисом в сериале «Прослушка», который кормил «Стрингера» Белла обещаниями и брал его деньги, но это не привело ни к чему.

Сенатор Клей Дэвис из сериала «Прослушка» не является лоббистом в строгом юридическом смысле слова, но по факту он выполняет именно эту роль в течение всех пяти сезонов сериала

Точнее даже сформулируем так — усилия лоббистов на настоящий момент не приводят ни к каким результатам в том случае, если эти усилия противоречат интересам правительства США (в том виде, как их видят американские элиты). Например, дореволюционный президент Украины Виктор Янукович дальновидно нанял видного лоббиста Пола Манафорта отбеливать его имидж в Вашингтоне, что тот и делал в годы, предшествующие Майдану. И что, сильно это помогло Януковичу? Даже спокойно уехать с наворованным не то что в США (а хотя почему бы и не туда? На что деньги-то ушли?), но хотя бы в нейтральную третью страну не дали. Да и поддержка американским правительством курдских повстанцев может иметь куда больше общего с тем, что курды активнее всех в регионе сражаются с ИГИЛ, нежели с их лоббистскими усилиями.

Измерить реальный эффект от лоббистских усилий иностранных государств очень сложно. Тот же Трамп и так настроен злить и мучить Китай — так что взбесивший Пекин эпизод со звонком в Тайвань мог вполне произойти и без услуг посредника.

Так что о связи между тратами на лоббистов и хорошими отношениями дома Сауда (или любого другого союзника США, тратящего деньги на американских лоббистов) с Белым домом стоит понимать следующее. Ключевым моментом тут являются не траты на мутных посредников (каковыми по умолчанию являются лоббисты), а стратегические интересы самих США на Ближнем Востоке (не всегда созвучные интересам большинства рядовых американцев). То есть пока американским элитам будут нужны Саудиты (и любое другое иноземное правительство), то последние могут спать спокойно. А не будут нужны — никакие армии дармоедов-«решальщиков» не помогут. Единственная их эффективная функция на межгосударственном уровне — это выступать в роли «неофициальных дипломатов» и передавать информацию от одной стороны другой, как это было в случае с Ринатом Ахметшиным.

С другой стороны, это положение дел может начать меняться сегодня, когда на самом верху американской политической иерархии внезапно оказался миллиардер, имеющий очень тесные связи с другими миллиардерами. Сегодня в американском правительстве, в регуляционных ведомствах, работают толпы лоббистов. Советники Трампа и менеджеры его предвыборной кампании теперь вхожи в Белый дом — и некоторые из них, подобно Кори Левандовски, получают возможность представлять интересы прямо перед «первым лицом». Пока этот процесс ещё не зашёл так далеко, но такими темпами уже через десять лет в США вполне можно будет решать серьёзные вопросы, заслав денег «кому надо».

Но пока напрямую решать свои проблемы через лоббистов может только американский корпоративный сектор — что и показали последние полгода правления Трампа с новостями о дерегуляции самых разных отраслей. И из-за усилий лоббистов до сих пор нет никаких подвижек в отношении торговых соглашений, стоивших миллионам американцев рабочих мест.

Однако сами по себе лоббисты могут быть интересны иностранным державам как консультанты, знающие как обстоят дела в Вашингтоне. То есть они интересны в первую очередь как источник сведений о внутренней кухне американского правительства. Их стоит использовать в ходе как планирования государственных визитов (куда сходить и что посмотреть, кроме бесполезных достопримечательностей), так и при сборе информации для деятельности посольств и разведки (кто, где и когда). Также лоббисты могут пригодиться для «командных» действий — поддержать ту или иную внутриамериканскую сторону какого-нибудь крупного экономического конфликта: скажем, «зелёных» (чтобы убить американскую сланцевую добычу).

***

Лоббизм — это не хорошо и не плохо само по себе. Это просто инструмент в условиях работающего демократического общества, неидеальный, как и всё созданное людьми. Лоббизм может принимать довольно уродливые формы (что сегодня и можно наблюдать в Америке) — это бесспорно. Но также бесспорно и то, что с его помощью определённые категории граждан могут доносить свои нужды до правительства наиболее эффективным из всех возможных образов — то есть довести правительство до стадии принятия решения. А это дорогого стоит.

Поддержите «Спутник и Погром» прямым переводом или подарком подписки друзьям и близким! У нас нет и никогда не было никаких других спонсоров кроме вас — наших читателей.

Использованная и рекомендуемая литература и источники:

MaggieMcKinley, ThomasGroll «TheRelationship Market: How Modern Lobbying Gets Done»

LobbyingFirms — сайт по теме нашего разговора. URL: http://www.lobbyingfirms.com

Anthony J. Nownes «Total Lobbying: What Lobbyists Want (and How They Try to Get It)»

Frank R. Baumgartner, Jeffrey M. Berry, Marie Hojnacki, Beth L. Leech, David C. Kimball «Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Loses, and Why»

Kenneth M. Goldstein «Interest Groups, Lobbying, and Participation in America»

Lionel Zetter «Lobbying: The Art of Political Persuasion»

Robert G. Kaiser «So Damn Much Money: The Triumph of Lobbying and the Corrosion of American Government»