Одной из отличительных характеристик внутрироссийских дискуссий о миграционной политике является абсолютная табуированность вопроса изменения этнического состава и культурного облика страны, происходящего вследствие масштабного притока приезжих из стран Средней Азии и Закавказья. Несмотря на растущую межэтническую напряженность, эксперты, принимающие участие в обсуждении и выработке правил въезда и найма иммигрантов, акцентируют свое внимание лишь на различных аспектах развития рынка труда, тогда как национальная проблематика остается ими практически незатронутой. В этом отношении принципиально иной пример подает постсоветский Казахстан, где ключевой задачей миграционной политики является обеспечение доминирования представителей титульного этноса в составе населения страны.
Впрочем, в этом нет ничего удивительного. На момент распада Советского Союза Россия была моноэтнической страной. Согласно переписи 1989 года, в общем составе населения РСФСР величиной в 147,0 млн человек преобладали русские (119,87 млн), украинцы (4,36 млн) и белорусы (1,2 млн). В условиях доминирования восточнославянских этносов национальный вопрос просто-напросто не мог находиться в центре общественного внимания. Другое дело — Казахская ССР, где все в том же 1989 году преобладали европейские этнические группы, для которых русский язык был родным — русские (6,23 млн), немцы (957,5 тыс.), украинцы (896,24 тыс.) и белорусы (182,6 тыс.), в то время как казахи (6,53 млн) фактически находились в меньшинстве. Учитывая доминирование русскоговорящего населения в городах республики, Казахстан, с некоторыми оговорками, можно было назвать страной русского большинства.
Сразу несколько факторов обусловили низкую долю казахов (40%) в общем составе населения республики. Важнейшим из них было начертание большевиками границ Казахской ССР, которые не совпадали с ареалом проживания казахского этноса. В 1920 и 1930 годы ко вновь образованной республике прирезали территории Южной Сибири, освоенные в XVIII и XIX переселенцами из Центральной России, в результате уже после распада СССР русские города Уральск, Павлодар, Семипалатинск, Акмолинск (Целиноград) оказались оторванными от исторической Родины. В 1940 годы Казахстан оказался местом депортации целого ряда народов, в частности, немцев, крымских татар и чеченцев. В середине 1950 годов союзное правительство инициировало программу освоения целинных земель, для разработки которых на север республики стали в массовом порядке пребывать сельскохозяйственные работники со всех концов Союза.
Вместе с тем на протяжении всех послевоенных десятилетий у казахов, проживавших в основном в сельской местности южных областей, наблюдался высокий демографический прирост. Так, за период между переписями 1959 и 1989 годов численность представителей титульного этноса увеличилась почти в два с половиной раза — с 2,79 млн до 6,53 млн человек. Прирост численности у русских был гораздо более скромным: в 1970–1989 годах он составил чуть менее 800 тыс. человек. Постепенное изменение межэтнического баланса выступило в роли триггера конфликтов на национальной почве, проявлением чего стали масштабные протесты в Алма-Ате в декабре 1986 года. Поводом к выходу казахской молодежи на улицу оказалось решение генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева о снятии с должности первого секретаря компартии Казахстана Динмухамеда Кунаева и его замене на Геннадия Колбина, бывшего до этого первым секретарем Ульяновского обкома партии. Участники манифестаций требовали назначить на высший республиканский пост казаха.
После распада СССР из Казахстана начинается вынужденный исход представителей европейских этнических групп. Вследствие масштабных притеснений республику в 1990 и 2000 годы в массовом порядке покидают русские (свыше 2 млн), немцы (около 1 млн) и украинцы (около 500 тыс.), при этом у казахов продолжается бурный демографический прирост: в период с 1989 по 2009 год их численность выросла с 6,53 млн до 10,09 млн человек. Одновременно с этим правительство Казахстана инициирует ряд мер, направленных на минимизацию возможности отторжения северных регионов в пользу России. В 1997 году столица республики переносится из Алма-Аты в Астану, в результате чего бывший Акмолинск за полтора десятилетия превращается в город, три четверти населения которого составляют казахи. Тогда же укрупняются Восточно-Казахстанская, Северо-Казахстанская, Карагандинская, Акмолинская и Кустанайская области, после чего на карте страны не остается ни одного региона с преобладанием русских.
Этническая репатриация
Одним из ключевых инструментов политики, направленной на увеличение доли казахов в общем составе населения, является репатриация оралманов, или, в переводе с казахского языка, «возвращенцев». В ноябре 1991 года правительство республики приняло постановление «О порядке и условиях переселения в Казахскую ССР лиц коренной национальности, изъявивших желание работать в сельской местности, из других республик и зарубежных стран». В июне 1992 года был принят закон «Об иммиграции», первая статья которого закрепила право этнических казахов на возвращение на историческую Родину. За прошедшие с тех пор двадцать с лишним лет в Казахстан прибыло 944 тысячи оралманов. Большинство из них являлись потомками тех, кто уехал из республики в годы насильственной коллективизации. В период между переписями 1926 и 1939 годов свыше 200 тысяч казахов покинули Советский Союз, переехав в Китай, Монголию, Индию, Афганистан, Иран и Турцию, и еще около 800 тысяч нашли прибежище в соседних союзных республиках.
Несмотря на принадлежность казахстанских казахов и оралманов к одной этнической группе, интеграция последних в принимающее общество усложнена целым рядом барьеров. Одним из ключевых препятствий на пути их адаптации является использование различных алфавитных систем казахского языка непосредственно в Казахстане (кириллицы) с одной стороны, и в Турции (латиницы), а также в Китае, Иране и Пакистане (арабицы) — с другой. И хотя приезжие из перечисленных выше стран свободно изъясняются на казахском, нормами письменной речи они не обладают. В результате многие из них даже не могут выполнить самые элементарные действия, например, заполнить ходатайство о присвоении статуса оралмана. Одновременно с этим «возвращенцы» абсолютно не владеют русским языком, широко распространенным в Казахстане. В силу этого они оказываются неконкурентоспособными на рынке труда и слабо вовлеченными в общественную жизнь возвратившего их национального государства.
Нельзя не отметить и социокультурные отличия оралманов от коренных жителей. Переселенцы из стран Большого Ближнего Востока отличаются гораздо более глубокой религиозностью в сравнении с местным населением, которое было секуляризировано в советский период времени. Женщины-оралманки зачастую носят традиционную казахскую одежду, состоящую из платья с высокой горловиной, поверх которого надевается жакет, а голову покрывают платком. Мужчины же носят тюбетейки или чалму, считая при этом одежду местных казахских девушек вызывающей и нескромной. Многие оралманы вообще не покупают мебель, предпочитая жить в юрте и использовать самодельные низкие столики для приема пищи, а также вручную изготовленные лоскутные одеяла, подушки и ковры. В этой связи неудивительно, что жители принимающих оралманов областей относятся к ним с настороженностью. Согласно данным опроса, проведенного казахстанским Центром социальных технологий, граждане КР с уважением относятся к желанию репатриантов вернуться на историческую родину, но при этом выражают к ним высокую степень недоверия.
Другой сложностью «встраивания» оралманов в принимающее общество является их низкая обеспеченность жильем. По данным специального исследования Миссии ООН в Казахстане, лишь 48,5% «возвращенцев» имеют крышу над головой, остальные же ютятся во временных строениях, расположенных в заброшенных селах, где нет газа, электричества и водоснабжения. Столь плачевные жилищные условия не в последнюю очередь связаны с недостаточным финансированием программы репатриации со стороны правительства республики. В середине 2000 годов переселенцам выделялось лишь около 730 долларов на поиск и аренду жилья, и этой суммы им не хватало для нахождения приличной квартиры или частного дома. Антисанитария в поселениях оралманов зачастую приводит к распространению инфекционных заболеваний, тем более что многие репатрианты не обладают навыками соблюдения гигиены. Оралманам законодательно гарантирован доступ к услугам организаций системы здравоохранения, но многие из них, в силу недоверия к современной медицине, предпочитают заниматься самолечением, обращаясь к врачу лишь в самой критической ситуации.
В качестве еще одной трудности интеграции оралманов в казахстанский социум выступают проблемы детей переселенцев с освоением школьной программы. Как показал опрос учителей, проведенный в рамках упомянутого выше исследования Миссии ООН в Казахстане, у отпрысков репатриантов более низкий образовательный уровень по сравнению с их сверстниками, выросшими в семьях коренных жителей. Из-за существенных различий в системах образования РК и стран исхода переселенцев, родители-оралманы не могут помочь своим детям в подготовке домашнего задания. При этом «возвращенцы» из Ирана, Афганистана и Пакистана, в силу приверженности традиционным канонам Ислама, выступают против совместного обучения лиц разного пола. Иногда девочки даже прерывают обучение с наступлением подросткового возраста, поскольку родители начинают готовить их к замужеству. В результате, несмотря на то, что свыше 95% оралманов школьного возраста имеют начальное образование, с получением среднего и, тем более, высшего образования у них возникают большие сложности.
Последней по списку, но не по значению проблемой является высокий уровень безработицы среди оралманов. Около трети переселенцев не имеют постоянного источника заработка, тогда как в целом по стране количество безработных составляет чуть более 5% от экономически активного населения. Оралманы сталкиваются с трудностями при поиске работы по целому ряду причин. Во-первых, как уже отмечалось выше, они не владеют русским языком, применяющимся как в государственных учреждениях, так и на предприятиях частного сектора. Во-вторых, для трудоустройства оралманы должны иметь казахстанский паспорт или хотя бы вид на жительство. Для получения этих документов требуется регистрация с места проживания или прописка, однако вследствие трудностей с нахождением жилья многие репатрианты долгое время не могут обрести статус резидента и таким образом легально найти работодателя. Наконец, в-третьих, из-за различий между системами высшего образования между Казахстаном и государствами отъезда оралманов значительная их часть не может устроиться по специальности.
Несмотря на трудности интеграции оралманов, Казахстан не намерен приостанавливать реализацию программы этнической репатриации. Как следует из концепции миграционной политики РК на 2007–2015 годы, целью последней является «сохранение и развитие национальной идентичности страны, предполагающей системное и последовательное проведение политики, ориентированной, прежде всего, на стимулирование возвращения соотечественников, проживающих за рубежом». «Возвращенцы» являются носителями казахской самобытной культуры, сохранение которой рассматривается правительством республики в качестве одной из базовых задач политики в сфере межэтнических отношений. Однако поскольку оралманы пребывают из стран Третьего мира, в местах их массового проживания происходит частичная архаизация общественных порядков. В сочетании с масштабным оттоком представителей европейских этнических групп, среди которых было множество специалистов с высокой квалификацией, это приводит к потере Казахстаном ценного человеческого капитала.
Привлечение трудовых иммигрантов
Будучи крупнейшей экономикой Средней Азии, Казахстан является страной притяжения работников из-за рубежа. Согласно оценке Елены Садовской, казахстанского эксперта в области миграционной политики, в середине 2000-х ежегодный уровень нерегулируемой трудовой иммиграции в республике находился на отметке от 700 тыс. до 1 млн человек. Основную часть приезжих составляют выходцы из Киргизии, Узбекистана и Таджикистана, а также из Синьцзян-Уйгурского автономного района Китая, на территории которого проживает свыше 1 млн этнических казахов. Превращение Казахстана из страны эмиграции в государство иммиграции привело к необходимости разработки законодательной базы привлечения иностранных работников. Помимо уже упомянутой выше Концепции миграционной политики, к числу основных документов, регламентирующих правила найма приезжих, является Закон «О миграции населения», принятый в 2011 году, а также ряд подзаконных актов правительства республики.
Согласно статье 37 Закона «О миграции населения», привлечение иностранных работников осуществляется на основании квоты, которая ежегодно определяется казахстанским Кабинетом министров в процентном отношении к численности экономически активного населения. Уполномоченный орган по труду распределяет установленную квоту между областями и городами республиканского значения. После этого местные исполнительные власти в пределах данной квоты выдают разрешения работодателям на привлечение иностранной рабочей силы и иностранным работникам на трудоустройство. Тем иностранным гражданам, которые имеют вид на жительство в Казахстане, не нужно получать эти документы для легального выхода на рынок труда. При этом упрощенный порядок получения необходимой документации предусмотрен для оралманов и лиц, родившихся на территории республики, но в настоящее время проживающих за рубежом.
В Законе «О миграции населения» предусмотрены три основные категории иностранных работников. К первой из них относятся иммигранты, привлекаемые работодателями для осуществления трудовой деятельности на территории РК; ко второй — иммигранты, прибывшие с целью занятия бизнесом; наконец, к третьей — сельскохозяйственные работники, нанимаемые для выполнения сезонных работ на срок не более одного года. Представители всех трех групп иностранных работников обязаны не только предъявить подтверждение своей платежеспособности, необходимой для выезда с территории РК по истечении срока действия разрешения на трудоустройство или привлечение иностранной рабочей силы, но также иметь справку, подтверждающую отсутствие заболеваний, препятствующих трудовой деятельности, и оплаченную медицинскую страховку. При этом работодатели, нанимающие сезонных иностранных работников, обязаны обеспечить им временное жилье, отвечающее санитарно-гигиеническим и противопожарным нормам, установленным законодательством республики.
В отличие от России, где квота на иностранных работников на протяжении вот уже нескольких лет остается неизменной, составляя чуть более 1,7 млн человек, в Казахстане квота на привлечение мигрантов варьируется в зависимости от экономической ситуации. В период с 2000 по 2008 год, когда наблюдались высокие темпы прироста ВВП, размер квоты вырос с 0,15% до 1,6% от экономически активного населения. В кризисном же 2009 году этот показатель опустился до уровня 0,75%, а два года спустя, когда казахстанская экономика начала восстанавливаться, он вырос до 0,85%, составив 44 650 человек. Многие иностранцы трудоустраиваются вне квоты, нарушая тем самым миграционное законодательство. Однако количество нелегалов по сравнению с РФ в республике является не очень большим. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты амнистии, проведенной восемь лет назад, когда легализацию прошли 164 586 трудовых мигрантов из Узбекистана, Киргизии и Таджикистана, которые прибыли в Казахстан до 31 мая 2006 года и не имели оформленных в соответствии с законом документов на трудовую деятельность.
Миграционное законодательство Казахстана также устанавливает предельно допустимое процентное соотношение иностранных работников по отношению к количеству местного персонала. Начиная с 1 января 2012 года действует норма, согласно которой количество граждан республики должно быть не менее 70% от списочной численности руководящих работников и не менее 90% от общего числа квалифицированных рабочих и специалистов. Владелец компании, не соблюдающий данное требование, не может получить разрешение на наем иммигранта. Условия процентного соотношения не распространяются на субъекты малого предпринимательства, государственные учреждения и компании, работающих в специальных экономических зонах. Однако и здесь получение необходимой документации может быть затруднено: уполномоченный орган республики вправе отказать в выдаче разрешения по причине наличия незанятых претендентов среди казахстанских граждан. Самостоятельно же получать разрешение могут только высококвалифицированные работники, чьи специальности указаны в ежегодно утверждаемом перечне.
Еще одним отличием Казахстана от России, где школы, поликлиники и больницы переполнены мигрантами и их детьми, является наличие весьма ограниченного доступа иммигрантов к услугам образовательных и медицинских учреждений. Правом на обучение в школах обладают лишь те дети-иностранцы, родители которых имеют вид на жительство в РК либо удостоверение лица без гражданства. При определении своего ребенка в школьное учреждение иностранные граждане должны предоставить документ на право постоянного проживания в республике с отметкой о регистрации по месту жительства. Что касается здравоохранения, то бесплатной для мигрантов является лишь срочная медицинская помощь, тогда как другие медицинские услуги оказываются им за счет средств работодателя. Помимо этого, иностранные граждане не могут пользоваться услугами казахстанских накопительных пенсионных фондов даже при условии добровольных выплат самими мигрантами, а также не имеют права на обязательное социальное страхование, в связи с чем работодатели не должны перечислять за них социальные взносы.
Совершенствование миграционной политики
В июле 2014 года правительство Казахстана приняло новую Концепцию миграционной политики. Документ состоит из трех частей, посвященных внутренней, этнической и внешней миграции. Согласно его положениям, Кабинет министров республики будет оказывать поддержку в трудоустройстве и обеспечении жильем гражданам, которые станут добровольно переезжать из южных областей, населенных преимущественно казахами, в северные регионы, где существенную долю населения по-прежнему составляют русские. Одновременно с этим, будут упрощены и унифицированы условия въезда в РК для этнических казахов, проживающих за рубежом, но желающих вернуться на историческую Родину. Теперь обрести статус оралмана они смогут вне зависимости от региона расселения. Однако первоначально «возвращенцам» будет необходимо получить вид на жительство, для чего им не потребуется подтверждение собственной платежеспособности. Сроки же получения оралманами казахстанского гражданства будут сокращены до одного года.
Концепция также предлагает к реализации целый ряд механизмов по формированию открытого рынка высококвалифицированных специалистов в республике. Во-первых, провозглашается принцип свободного передвижения для руководства транснациональных корпораций, осуществляющих вложения в предприятия геологоразведки, обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства. Во-вторых, утверждается перечень дефицитных специальностей и балльная система для оценки иностранных работников, претендующих на их замещение; при этом для высококвалифицированных иммигрантов, которые будут отвечать установленным критериям, предусмотрена выдача временных разрешений на работу на период до трех лет. Наконец, в-третьих, планируется внедрение системы грантов для талантливых студентов, обучающихся в ведущих вузах Казахстана, с возможностью последующего трудоустройства. Реализация данных шагов будет призвана несколько восполнить дефицит квалифицированных кадров, возникший на рынке труда республики вследствие масштабного оттока русского населения.
Выводы для России
Как видно, ключевой особенностью миграционной политики Казахстана является селективность. Правительство республики стремится привлечь в страну этнических казахов, проживающих за рубежом, а также высококвалифицированные кадры, вне зависимости от их национальной принадлежности. В этом отношении РК кардинальным образом отличается от России, где этнокультурная и социально-профессиональная дифференциация миграционных потоков является негативной. РФ фактически не имеет границ с цивилизационно чуждыми государствами Средней Азии и Закавказья, но при этом сохраняет визовый режим въезда для граждан развитых стран Европы и Северной Америки. Как следствие, изменяющийся не в пользу русских межэтнический баланс и ухудшающиеся с каждым годом показатели человеческого капитала. Россия могла бы взять на вооружение опыт Казахстана в проведении репатриационной политики, тем более что для этнических русских, проживающих за рубежом, не потребуется дополнительная адаптация.
Русские Казахстана могли бы стать потенциальными участниками программы переселения. По состоянию на сегодняшний день, в республике проживает чуть более 3,5 млн соотечественников. Многие из них не решаются на отъезд в РФ по причине отсутствия серьезной помощи с ее стороны. Первым шагом на пути их поддержки должна стать массовая выдача карты русского, которая бы позволяла ее владельцам жить, работать и учиться на территории России без получения какой-либо дополнительной документации. Эта мера должна быть дополнена реализацией хорошо финансируемой программы репатриации, в рамках которой представителям русского меньшинства Казахстана была бы гарантирована возможность получения российского паспорта по праву этнического происхождения. Краеугольным камнем данной программы должно будет стать предоставление жилья и помощь в трудоустройстве во всех городах-миллионниках России, поскольку только в них возможно найти достойно оплачиваемую работу, а также подыскать образовательные и медицинские учреждения, необходимые для жизнеобеспечения семей переселенцев.
В целом пример Казахстана наглядного демонстрирует, что миграционная политика может быть эффективным инструментом строительства нации, а вовсе не замещения ее этнического ядра, как это происходит в современной России.
