Текст: Томас Грехэм, Мэтью Роянский, Foreign Policy. Перевод: Григорий Николаев, «Спутник и Погром»
Политика Вашингтона по отношению к России провалилась по всем фронтам. Даже находясь под тяжелыми дипломатическими и экономическими санкциями со стороны ведомого США мирового сообщества, Москва сумела смешать карты американцам на многих направлениях — главным образом на Украине, в Сирии и киберпространстве. Поэтому Хиллари Клинтон или Дональду Трампу придется обратить пристальное внимание на Россию сразу после 20 января 2017 года. Пока же ни один из кандидатов не предложил ничего, что отличалось бы от прошлых провальных мер — Клинтон выставляет Путина карикатурным злодеем, а Трамп рассматривает Москву как потенциального союзника.
Два самых распространенных подхода к российскому вопросу со стороны США — как у республиканских администраций, так и у демократических — заключаются либо в надежде на полную победу над Москвой, либо на то, что Россия станет союзной Америке демократией. Но Россия не демократия, она даже не демократизируется; и хотя сейчас страна и ослабла, она все еще остается одной из ведущих сил в мире. Следующий президент США должен смириться с тем, что Москву невозможно сокрушить или как-то сдержать ее в рождающемся на наших глазах многополярном и глобализированном мире. В отношениях с Россией нужно достигнуть баланса между сотрудничеством и соперничеством.
Следующий президент США должен будет убедить Россию сотрудничать в тех областях, где сотрудничество необходимо (например, в вопросе недопущения распространения оружия массового поражения), в то же время не давая Москве пространства для маневра там, где она противостоит американским интересам (например, в Сирии). США должны учесть, что в отношениях с Россией напряжение не всегда зависит от географических границ или отдельных вопросов, и даже общие интересы двух стран часто приводят их к конфликту. Целью Америки должно стать создание сети взаимодействий с Москвой — взаимодействий как партнерских, так и конкурентных; и эта сеть должна привести взаимоотношения двух стран к балансу, наиболее отвечающему нашим национальным интересам. А самое главное, США должны понять, что вместо попыток победить или изменить Россию, они должны научится взаимодействовать с той Россией, которая существует сейчас.
1) Понять, что дело не только в Путине.
Следующий президент должен отказаться от двух аксиом, из которых Вашингтон исходил последние 25 лет: согласно первой, Москва противостоит США только из-за недемократической политики Кремля. Вторая — что вопросы, в которых страны сотрудничают, можно отделить от вопросов, в которых они враждуют.
Необходимо понять, что проблемы с Россией у США возникают не из-за лично Путина; дело тут в геополитических причинах. Ни уход Путина, ни даже смена политического режима в России эти проблемы не решат. Путин опирается на многовековой фундамент российского стратегического мышления; его внешняя политика пользуется поддержкой не только со стороны элит, но и со стороны общества. Геополитическая конкуренция между двумя державами, имеющими стратегические интересы по всему земному шару, неизбежна; неважно, какие режимы правят в этих державах.
Следующая администрация должна наконец отказаться от подхода предшественников и понять, что отношения с Москвой нельзя разложить по полочкам «здесь соглашаемся» и «здесь враждуем». Американские действия на одном фронте окажут влияние на отношение России к действиям США на остальных фронтах. Администрация Буша-младшего, к примеру, безуспешно пыталась сотрудничать с Москвой в деле борьбы с терроризмом после терактов 11 сентября, при этом играя против России на постсоветском пространстве. Администрация Обамы надеялась сотрудничать в Россией в деле ядерной безопасности несмотря на то, что отношения между странами все ухудшались. Но и это намерение провалилось — Россия отказалась присутствовать на устроенном США саммите в апреле, а на этой неделе приостановила действие Соглашения об утилизации плутония в связи с «враждебными» действиями Америки.
Начиная с 1991 года администрации США пытались интегрировать Россию в западный мир путем перехода от коммунистического тоталитарного государства к демократии с открытым рынком. В годы слабости России, вызванной крушением СССР, Вашингтон изменил Европу, усилив НАТО и поддержав расширение Евросоюза. Но при Путине Россия восстановила свои силы и обрела новые амбиции. Москва начала противостоять США сначала на территории бывшего Советского Союза, затем в Европе, а теперь и на Ближнем Востоке. После 25 лет безуспешных попыток США и Европы интегрировать Россию в западный мир Россия показала, что готова бросить вызовы Америке на нескольких фронтах сразу, включая и попытки влияния на внутренние дела Соединенных Штатов.
США должны подстроиться под новые условия; Вашингтону стоит отказаться от меньшего, чтобы достичь большего. К примеру, в выборе между продолжением сотрудничества с Россией в вопросах контроля над ядерным оружием и поддержкой прозападных революций в соседних с Россией странах Америке стоит отказаться от участия в этих революциях ради контроля над оружием массового поражения. Действия Москвы, прямо угрожающие интересам США, потребуют от Вашингтона дать сообразный ответ — например, поддерживать своих союзников в НАТО, когда Россия размещает на их границах войска или проводит нарочито провокативные военные учения.
2) Не дать украинскому конфликту «заморозиться».
Российская агрессия против Украины стала той последней каплей, которая и привела к нынешним напряженным отношениям между США и Россией. Вашингтон воспользовался международными санкциями и дипломатической изоляцией Москвы для давления на Россию, добиваясь ухода РФ с Украины. Но русские приняли ответные меры, и в результате взаимные санкции и конкурирующие нарративы теперь мешают даже простейшему дипломатическому сотрудничеству между странами.
До начала любых дипломатических действий следующему президенту нужно определиться с тем, как он понимает мотивации Москвы в отношении Украины. Держит ли Москва ее в заложниках, боясь попасть в окружение западных стран? Или же Путин воспользовался уязвимостью Украины для удовлетворения своих политических и территориальных претензий? Ответ, скорее всего, включает в себя оба варианта, но с политической точки зрения имеет смысл действовать, опираясь на определенную гипотезу и страхуясь от ошибок.
От ошибок уже начали страховаться. НАТО решило ввести свежие силы в Прибалтику и занялось планированием на самые разные непредвиденные случаи, включая конфликт с Россией. Поддержка Западом политических и экономических реформ на Украине (с целью построения работающего демократического государства и поднятия уровня жизни) также является важной частью этой стратегии. Но разрешение украинского кризиса требует большего, чем просто готовность к самому худшему варианту развития событий.
Добровольный уход России с Украины зависит от весьма несовершенных Минских договоренностей, подписанных Францией, Германией, Россией и Украиной в феврале 2015 года. Несмотря на явные недостатки Минских соглашений в них постулируются две принципиальные вещи: юридическая и политическая воля европейских держав и России плюс деэскалация необходимы для окончания конфликта. Отказ от любой из этих вещей неизбежно ведет к замораживанию конфликта на Восточной Украине. Несмотря на то, что Вашингтон не участвовал в подписании Минских соглашений, США могут направить Россию по нужному пути, пообещав снять определенные санкции в обмен на строго опеределенные шаги со стороны России: поддержание перемирия, отвод тяжелой военной техники из зоны конфликта и передача контроля над украинской границей Киеву.
3) Честно обсудить Европу.
К добру или к худу, но Москва все еще влияет на вопросы безопасности Европы. На этом фронте следующий президент США должен сформулировать политику Штатов таким образом, чтобы оградить своих европейских союзников от России в краткосрочной перспективе, одновременно закладывая фундамент для создания будущей долгосрочной системы европейской безопасности. В создании ее должна участвовать и Россия.
Главной и основной целью новой администрации должно быть сохранение НАТО как гаранта европейской безопасности. В связи с угрожающим поведением России многие из ее соседей обращаются к НАТО и США, запрашивая людей, технику и требуя политических действий. Вашингтон должен увеличить возможности НАТО по защите Европы — но не простым вливанием денег, а работой над координацией действий членов Альянса. США должны оставаться лидерами в этой части мира, и американцев в Европе будут оценивать не только по тому, что они говорят и делают на континенте, но и по тому, как Вашингтон исполняет свои обещания по поддержанию порядка и безопасности во всем мире, в том числе в Восточной Азии и на Ближнем Востоке.
Необходимым шагом по предотвращению конфликта является поддержка организаций, в которых Россия участвует вместе с западными странами — например, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (OSCE) и представительство России в НАТО. OSCE, остающиеся единственной организацией по вопросам безопасности, куда входят страны Северной Америки, Европы и бывшего СССР, должна сыграть важную роль. Вашингтону стоит попытаться возобновить переговоры с Москвой о том, какую роль Россия будет играть в создании европейских систем безопасности — но по неофициальным каналам.
К чему все эти обсуждения приведут — это другой вопрос. Но следующая администрация США имеет шансы на понижение напряженности и построение стабильного порядка в Европе только при условии, что России будет позволено высказать свое мнение о вопросе и обозначить свои интересы.
4) Усилить контроль над вооружением.
Даже несмотря на сокращение ядерных арсеналов, достигнутое благодаря различным договорам о контроле над ядерным вооружением (вроде СНВ-III, подписанного в 2011 году), Россия все еще остается единственной страной, способной уничтожить США в течение 30 минут. Несмотря на всю абсурдность ситуации (Холодная война кончилась 25 лет назад), и США, и Россия все еще держат пальцы на кнопках. Это означает, что возможность превращения конфликта между странами в ядерную войну все еще остается (хоть она и маловероятна). Стабильность в отношениях США и России по вопросам ядерного оружия не просто является одним из важнейших вопросов для двух стран — она критически важна и для других мировых держав.
Вдобавок Россия, как и США, является страной, которая обладает достаточным научным потенциалом и индустриальной базой для создания нового вооружения, могущего изменить баланс сил в мире. Имеются в виду как новые системы ПВО, развертываемые Россией в Сирии и поставляемые Москвой Ирану, так и кибероружие, могущее нанести тяжелый урон инфраструктуре США и других стран. Будучи вторым после США поставщиком оружия в мире, Россия может либо затормозить, либо ускорить распространение нового конвенционного вооружения. Учитывая скорость, точность и разрушительность российского вооружения, оно может оказать влияние как на региональную, так и на глобальную стабильность, заставив страны мира сомневаться в своей возможности сдержать удар. Поставки российского вооружения Ирану остаются одной из главных забот Израиля, Саудовской Аравии и Турции, а продажа продвинутого вооружения Китаю вызывает тревогу со стороны Японии и Южной Кореи, тем самым затрудняя США возможность гарантировать безопасность в Восточной Азии.
К тому же, будучи самым крупным после стран Запада поставщиком гражданских ядерных технологий, Россия может либо поддержать, либо полностью разрушить все усилия международного сообщества по борьбе с иранской и северокорейской ядерной программой. Учитывая острое недоверие между США и Россией, ключевым шагом (кроме соблюдения уже заключенных договоренностей) к сохранению баланса должна быть открытость обеих стран в вопросах стратегических задач и доктрин использования ядерного оружия, продвинутого конвенционного вооружения, кибервооружения, систем ПРО и других технологий, могущих вызвать у обеих сторон сомнения в своих оборонительных возможностях. Важность этого шага сейчас только возросла; особенно после угроз России о возможном применении ядерного оружия, приостановке действия договоренностей и взлома российскими хакерами Национального комитета Демократической партии (DNC) с целью влияния на предвыборную кампанию в США.
Россия и США редко будут действовать совместно в вопросах контроля над ядерным оружием. Это означает, что США должны поразмыслить над тем, как блокировать ходы России по снабжению враждебных или потенциально враждебных стран вроде Ирана технологиями и оружием. Вашингтон также должен будет противостоять России в вопросах размещения конвенционного или кибервооружения, могущего нейтрализовать преимущества США в регионах. Поддержание стратегической стабильности и борьба с распространением военных технологий невероятно важны для национальной безопасности Штатов. Но Америке нужно будет соблюдать баланс между интересами в Европе и Восточной Азии, где Кремль ранее уже был готов покуситься на интересы Соединенных Штатов или угрожать срывом договоренностей, пытаясь добиться своего.
5) Работать в Азии вместе с Россией.
Сдерживание Китая в современном мире — дело невозможное. Вместо этого следующий президент должен вступать в гибкие коалиции с другими державами, вместе с ними пытаясь направить энергию Китая в безопасное (а лучше даже выгодное для Вашингтона) русло. Одним из партнеров в этом вопросе может стать Россия — но только если США не поставят Кремль в положение, в котором он окажется экономически и стратегически зависим от Пекина.
Несмотря на все попытки снизить свою зависимость от европейских энергетических рынков (эти попытки вызваны санкциями), Россия очень обеспокоена растущим влиянием Пекина на своих границах. Мало того, обещанный Москвой «китайский поворот» и выход на китайский рынок пока что оказались неудачными — торговые связи и инвестиции не наладились. В Восточной Азии Россия попыталась диверсифицировать свои экономические отношения, договорившись с Южной Кореей и Японией (союзниками США), снижая риск того, что дальневосточные регионы Российской Федерации окажутся заложниками китайских рынков. И Корея, и Япония рассматривают Россию в качестве потенциального экономического и военного партнера, могущего помочь им с китайским вопросом. Тут открывается путь к совпадению российских и американских интересов — возможно создание новой коалиции, которая даст каждой из сторон больше пространства для дипломатической торговли с Китаем.
Постсоветская Центральная Азия — еще один регион, где интересы Москвы и Вашингтона могут совпасть. Россия недовольна стремительно растущим китайским присутствием на территориях, которые она привыкла считать своей вотчиной. Проект Пекина «Одна дорога и один путь», сеть шоссе, железнодорожных путей и трубопроводов, привлек в регион инвестиции на миллиарды долларов и затмил российские проекты вроде Евразийского союза. Кремль приветствует появление новых региональных игроков вроде Индии и Японии, надеясь, что они уравновесят Китай. США могут сыграть в регионе свою роль, если откажутся от политики времен Холодной войны по снижению российского влияния в Центральной Азии. Штаты должны понять, что экспансия Китая создаст в будущем куда больше проблем, чем присутствие в регионе России — Вашингтон не должен играть в Центральной Азии против Москвы.
6) Понять что Сирия — это больше чем Сирия.
После неудачной попытки перемирия, обговоренной США и Россией, и гуманитарной катастрофы, которая прямо сейчас разворачивается в Алеппо, стало ясно, что сирийский кризис требует немедленного внимания. Нравится это кому-то или нет, но у США нет варианта лучше, чем продолжать работать вместе с Россией, вошедшей в регион во время военной интервенции в сентябре 2015 года. У Москвы достаточно средств для содержания армии в регионе, а региональные силы — к примеру, Иран и возможно даже Турция — не возражают против военного присутствия русских. Жесткие меры, которых нынче требуют некоторые — вроде введения бесполетной зоны или уничтожения сирийских ВВС — сопряжены с высоким риском прямого военного конфликта с Москвой в самом регионе и вне его.
Но любые переговоры с Москвой по поводу Сирии ничего не стоят, если США не будут готовы обсудить свои отношения с Россией и в других регионах, особенно в Европе. В своих заявлениях и предложениях Москва связала ситуацию в Сирии с украинским кризисом и вопросом европейской безопасности, но Вашингтон пока отказывается признавать эту связь. Вместо этого администрация Обамы повторяет ошибки своих предшественников и пытается разобраться с каждой ситуацией в отдельности. Только при условии признания того, что указанные Россией связи между различными региональными проблемами существуют, следующий президент сможет добиться выгодного для США баланса сил.
7) Показать, что Америка может предложить.
Как и во времена Холодной войны, в нынешнем конфликте между США и Россией присутствует идеологический элемент. Но Москва вместо рассказов о коммунистической классовой борьбе сегодня пытается понизить степень доверия к Америке. И ее действия будут успешны именно там, где предпринятые США экономические и политические шаги не смогли облегчить жизнь американского народа. Особенно идеологический элемент заметен в утечках информации, опубликованной связанными с Россией источниками и в том, как позитивно российская пресса рассказывает об обвинениях Трампа в адрес американского истеблишмента.
От того, как следующий президент США подойдет ко всем известным внутренним и общемировым проблемам вроде неравномерного распределения богатств, культурного плюрализма, миграции, недостатка ресурсов и климатических изменений, зависит то, насколько уязвимы штаты окажутся для российской пропаганды. Как заметил Джордж Кеннан, американский дипломат, создавший политику сдерживания СССР во времена Холодной войны, в своей «длинной телеграмме», американцы, продемонстрировав мудрость и решительность в разрешении собственных проблем, могут повлиять на Россию куда сильнее, чем методом прямой конфронтации.
Холодная война кончилась во многом именно потому, что русские увидели в Соединенных Штатах успешное и процветающие общество, чью модель они хотели позаимствовать. А сегодняшнее ухудшение отношений вызвано было в том числе и американскими неудачами в Ираке и Афганистане; не помог делу и финансовый кризис 2008–2009 годов, разрушивший русскую веру в успешность американской экономической модели. Ореол успеха и растущей мощи может серьезно помочь США в восстановлении своего образа желанного союзника.
На данный момент главные задачи США таковы: погасить региональные конфликты в Сирии и на Украине; предотвратить распространение оружия массового поражения; не дать разгореться новой гонке вооружений. Но успех в каждом из этих вопросов не может быть достигнут в вакууме и зависит от того, насколько уверенно США будет выглядеть в регионах и областях, где у России на руках есть козыри. Именно балансируя между сотрудничеством и соперничеством с Россией будущая американская администрация сумеет с выгодой для себя взаимодействовать с Кремлем.
Оригинал материала на сайте Foreign Policy
