Друзья, представляем вашему вниманию перевод лекции известного чешского политолога Оскара Крейчи, профессор, проректора Института международных и общественных отношений г. Прага, директора Института по вопросам образования и консультаций в г. Братиславa, автора двадцати книги и более чем тысячи научных статей по полиологии. В тексте ниже проф. Крейчи пишет о «приливах и отливах» во взаимоотношениях России и ЕС, объясняет, чем эти флуктуации обусловлены, а также рассказывает, какая стратегия взаимодействия может стать наиболее продуктивной для обоих геополитических игроков. Полагаем, что материал будет полезен всем желающим подвести под свое текущее понимание отношений России и ЕС крепкую аналитическую основу, позволяющую делать глубокие и обдуманные выводы. Приятного чтения!
Оригинал лекции на сайте Blisty.cz
Актуальные события происходят на фоне разочарования от политики Барака Обамы. Президент, обещавший найти пути к ядерному разоружению, закрыть тюрьму Гуантанамо, вывести американские войска с территорий военных конфликтов, начатых его предшественником, перезагрузить отношения с Россией, ничего из этого так и не добился. Проведение саммита по ядерной безопасности без участия России символизирует отклонение от курса, который мог бы привести от неустойчивой гегемонии США к сбалансированной мультиполярности, олигополии держав, вместе несущих ответственность. Не говоря уже о боях в «освобожденном и демократическом» Ираке, где войска, вооруженные и обученные прежде всего благодаря США, атакуют проамериканское правительство. Мир погружается в еще больший хаос, чем во время правления Джорджа Буша младшего. Отчасти это происходит потому, что сегодняшняя американская администрация продолжает бушевскую стратегию удержания гегемонии, хотя и отрицает это перед общественностью.
Никто из союзников Вашингтона не может быть уверен, что не будет заменен на кого-то из бывших противников ради краткосрочных выгод. Лишь малая часть политиков в Брюсселе и других городах ЕС так и не почувствовала изменений и по инерции продолжает присягать на верность все менее последовательной американской внешней политике. Лучше всего это заметно на отношениях Европейского союза и России. Взаимное недоверие между западными и российскими представителями сегодня достигло своего максимума после окончания Холодной войны.
Приливы и отливы
Упущенная возможность — так можно охарактеризовать почти четверть столетия отношений Европейского союза и Российской Федерации. Словно все происходило в рамках многолетней традиции конфликтных отношений Запада и России.
При этом все начиналось довольно многообещающе. Перед распадом Советского Союза его высший представитель Горбачев разделял идеи о «европейском доме» и «единой Европе от Владивостока до Гибралтара». Исходя из этого, Москва согласилась с объединением Германии. После распада Советского Союза прозападная ориентация усилилась еще больше. Андрей Козырев, министр иностранных дел с октября 1990 и до начала 1996, воспринимал Запад больше, чем просто партнера. Он был сторонником представлений о том, что Запад — это союзник российских либералов, помогавший одолеть коммунизм. Первый президент Ельцин высказывал мысли об оси Москва-Париж-Берлин. Но ожидаемая Москвой солидарность так и не наступила. России, опустошенной ельцинскими реформами, нечего было предложить Западу, кроме пространства и сырья. Большинство западных политиков и бизнесменов не были заинтересованы в равноправных торговых отношениях. Исходя из логики капитализма, их интересовал только контроль над российским сырьем. О геополитическом понимании отношений с Россией говорить не приходится вовсе.
Для отношений Европейского союза и России характерны периоды волн приливов и отливов различных инициатив. Это демонстрирует хронология основных событий.
В 1991 году Россия подписала Энергетическую хартию. Три года спустя, в 1994, последовало подписание Договора к Энергетической хартии (действовал с 1997; к середине 2014 Договор к Энергетической хартии подписали 54 страны, включая страны ЕС; 49 государств этот договор ратифицировало). В год подписания Договора к Энергетической хартии российское руководство обозначило отношения между ЕС и Россией главным приоритетом внешней политики и экономических отношений. В том же 1994 году было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, которое, с точки зрения ЕС (на момент подписания — Европейское сообщество), можно рассматривать как комплексный договор так называемого третьего порядка (вступило в действие в декабре 1997). Сегодня некоторые российские аналитики считают, что это соглашение предполагало слепую адаптацию к европейским, то есть либеральным, ценностям. Подобная идеологическая основа сотрудничества обязательно должна была привести к циклическим кризисам.
В 1996 году с функции министра иностранных дел был отозван «западник» Андрей Козырев, которого заменил Евгений Примаков. Новая стратегия НАТО, принятая в апреле 1999, предполагала право действовать вне рамок пятой статьи Вашингтонского договора, предусматривающей деятельность при нападении на государство-член Альянса. Затем последовала бомбардировка Югославии, страны, которая ни на кого из государств-членов Альянса не нападала. Москва начала последовательно разделять отношения с НАТО и отношения с ЕС.
В то время как контакты с НАТО были заморожены, перестал функционировать и Совместный постоянный совет Россия — НАТО. В июне 1999 ЕС принял Общую стратегию в отношении России. Затем Москва одобрила Стратегию развития отношений России с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010), которая была принята в октябре 1999, то есть уже в период, когда председателем правительства был Владимир Путин.
В январе 2001 Владимир Путин, новый президент России, на совещании в Министерстве иностранных дел в Москве говорил о растущем значении отношений с ЕС. Однако в тоже время заявил: «Мы, конечно, не ставим сегодня задачу членства в ЕС. Но мы должны стремиться к кардинальному повышению эффективности сотрудничества, улучшению его качества».
В 2001 году Государственная дума отложила ратификацию Договора к Энергетической хартии. По официальному заявлению, ратификация не будет обсуждаться до тех пор, пока не будут признаны российские требования, которые были направлены на проблематику отношений транзитных и внутренних тарифов транспортировки газа, а также урегулирование транзитных споров. За кулисами говорили, что хартия ограничивает возможности России распоряжаться своим природным богатством, что было расценено как ограничение суверенитета. В 2009 году было официально объявлено о том, что Москва от хартии отказывается. Однако Россия продолжает участвовать в заседаниях Конференции по Энергетической хартии.
С конца 2002 года появились разногласия между Соединенными Штатами (поддерживаемыми Великобританией), с одной стороны, и Францией, Германией и Бельгией, с другой стороны, по поводу интервенции в Ираке. С началом интервенции в марте 2003 года эти разногласия усилились, что в итоге вылилось в принятие первой и до сих пор последней внешнеполитической доктрины Европейского союза — «Безопасная Европа в лучшем мире» (декабрь 2003). Различия между ЕС и НАТО достигли своего пика: в то время как стратегия Альянса с 1999 года предполагала миссии в евроатлантическом регионе независимо от международного права и стремилась к унилатерализму, доктрина ЕС призывает к уважению международного права и эффективному многостороннему подходу, что отвечает представлениям о мировом порядке, который разделяют, например, Москва, Пекин и Дели.
В ноябре 2003 года на саммите Россия — ЕС в Риме было принято соглашение о сотрудничестве по формированию четырех общих пространств: (а) экономического пространства, (б) пространства внешней безопасности, (в) пространства свободы, безопасности и справедливости, (д) пространства науки и образования, включая культурные аспекты. Саммиты, как правило, проводятся два раза в год, в первой половине года принимает Россия, во второй половине — какая-либо из стран ЕС.
Годом позднее, в конце 2004, на Украине произошла «оранжевая революция», чьи главные герои с нетерпением ожидали поддержки от руководства ЕС и Запада в целом. Как писал американский политолог Джордж Фридман в книге «Следующие 100 лет»: «Российские руководители видели в событиях на Украине попытку США сделать Украину членом НАТО и тем самым „подготовить почву“ для будущего распада России. Откровенно говоря, в этой точке зрения есть немалая доля правды». После цветной революции в Киеве в 2004 последовали и другие разногласия, не только споры вокруг Молдавии, но и вокруг Грузии.
Для Кремля постепенно стало очевидно, что граница между НАТО и ЕС не стоит на месте, а разногласия между Соединенными Штатами и Европейским союзом, например, в случае интервенции в Ирак, не касаются России, — против нее Запад, как правило, выступает вместе. Из ЕС зазвучали рекомендации, касающиеся демаркации русско-украинской границы. Начало меняться понятие функции общей границы ЕС и России: вместо ориентации на развитие межграничного сотрудничества (попытки формирования еврорегионов Карелия и Балтия) наступила политика «управления границами» («border management»). С 2005 года стали появляться предложения отделить Западную и Центральную Европу от России санитарным кордоном, который бы складывался из буферных стран: Белоруссии, Молдавии, Украины и Турции. Именно тогда возникла концепция Европейской политики соседства.
В 2005 году на саммите Россия — ЕС были приняты четыре «дорожные карты», призванные возродить проект «общих пространств». В январе 2006 года произошел кризис, вызванный задержкой поставок российского газа через Украину в некоторые страны ЕС. В октябре 2006 на неформальном саммите Россия — ЕС в финском Лахти Путин предложил заменить Соглашение о партнерстве и сотрудничестве новым Соглашением о стратегическом партнерстве. Переговоры о подписании соглашения были назначены на ноябрь 2006. Однако Польша на переговоры наложила вето, поскольку требовала солидарности от ЕС по вопросу российского эмбарго на поставки мяса (поставляемое мясо не соответствовало заключенному контракту).
В мае 2008 года на саммите ЕС в Брюсселе по инициативе польского министра иностранных дел при поддержке Швеции был принят проект Восточного партнерства. Учредительная встреча состоялась в мае следующего года в Праге. Проект должен обеспечить особое регулирование отношений ЕС с шестью постсоветскими республиками: Белоруссией, Молдавией, Украиной, Арменией, Азербайджаном и Грузией. Глядя на карту, довольно трудно рассматривать этот проект иначе, чем отделение части постсоветского пространства от Москвы и создание санитарного кордона. Все, что совершается без участия России, легко воспринять как активность против нее.
После военного конфликта России с Грузией ЕС приостановил переговоры с Москвой в октябре 2008.
На саммите Россия — ЕС в ноябре 2008 года были возобновлены переговоры о Соглашении стратегического партнерства.
Саммит «Россия—ЕС» 2008 г.
Однако в конце года дошло до нового спора о поставках газа через Украину, который в январе 2009 привел к временному приостановлению поставок.
В июне 2009 началось строительство нефтепровода, который в 2012 году соединил российскую нефтяную сеть с балтийским портом Приморск. В апреле 2011 началось строительство газопровода «Северный поток» (первая линия в эксплуатации с 2012, вторая — с 2013 года). В декабре 2012 началось строительство газопровода «Южный поток». Отношение ЕС к этим проектам неоднородно. В сентябре 2012 Еврокомиссия начала расследование в отношении Газпрома по подозрению в нарушении правил конкуренции на рынке.
На саммите Восточного партнерства в декабре 2013 в литовском Вильнюсе Армения и Украина не подписали соглашение об ассоциации с ЕС, среди прочего и потому, что это бы означало ухудшение отношений с Россией. Кажется, что для Брюсселя все еще остается неприятным сюрпризом однозначная позиция Москвы по минимизации экономического ущерба, который принесет России расширение ЕС. C точки зрения Москвы, к негативным последствиям относится расширение квот на поставки товаров из России (сталь и текстиль), расширение правил таможенной охраны европейского рынка для новых членов ЕС, расширение антидемпинговых мер, правил диверсификации энергетического сырья, практика ограничения поставок товаров ядерного цикла, введение визового режима для граждан России и так далее. После этого в Киеве началась новая фаза «цветной революции», которая несет те же геополитические характеристики, что и в 2004 году. В ее подготовке и проведении поучаствовали представители ЕС.
Польский министр иностранных дел Радослав Сикорский, немецкий министр иностранных дел Франк-Вальтер Штайнмайер и руководитель Департамента континентальной Европы МИДа Франции Эрик Фурнье выступили посредниками в подписании соглашения между украинским президентом Януковичем и оппозицией (соглашение было подписано в присутствии президента России). Однако на следующий же день оппозиция свергла президента. В марте 2014 в Крыму прошел референдум о присоединении полуострова к России. Москва объявила результаты законным выражением воли народа и присоединила Крым. Взаимное недоверие между ЕС и Россией достигло своего пика. Последовали санкции, причем ЕС копировал подход Соединенных Штатов. В июне 2014 под давлением Брюсселя и Вашингтона Болгария приостановила свое участие в проекте «Южный поток».
Таблица ниже показывает величину торгового оборота ЕС и России до начала кризиса вокруг Украины на рубеже 2013/2014 годов.
Ряд политиков и теоретиков на Западе воспринимают Евразийский союз как неуместный или враждебный шаг, направленный на объединение постсоветского пространства вопреки интересам ЕС/НАТО. Евразийский союз в своем сегодняшнем виде несет в себе функции только экономической интеграции: расширить рынок, создать более выгодные условия для бизнеса, в том числе и заграницей. Если проект преуспеет и модернизация экономик стран-членов союза ускорится, очевидно, это будет означать экспансию на рынок других постсоветских государств и ЕС. Однако это не является враждебным актом. Под вопросом остается, сможет ли Евразийский союз привлечь Украину. На данный момент это зависит прежде всего от победителя конфликта на Украине — Европейского союза. Сможет ли ЕС привести в движение украинскую экономику, остановить растущее социальное расслоение и примирить этносы, живущие на Украине? Если нет, то запрос на вступление в Евразийский союз в Киеве через несколько лет снова станет актуальным. Будет ли интеграция ЕврАзЭС углубляться в сторону союза или даже конфедерации — другой вопрос. Один из отцов евразийства, Петр Савицкий, писал: «Евразия как географический мир как бы „предсоздана“ для образования единого государства».
Непонимание времени
Для понимания причин этих волн приливов и отливов в отношениях России и ЕС необходимо отбросить иллюзию всеобщего и взаимного братства, которое наступило после распада восточноевропейского блока социалистических государств. Свержение власти коммунистов не сделало из капиталистов альтруистов. Джеффри Сакс, американский экономист, который раньше был советником в трансформирующейся Польше и затем с осени 1991 по январь 1994 — руководителем группы экономических советников Бориса Ельцина, без прикрас описывает тот период. Он рекомендовал для России стратегию макроэкономической стабилизации, которая успешно себя проявила в Польше, однако требовала своевременной финансовой помощи США, Европы и МВФ. «Запад, к сожалению, необходимую финансовую помощь не оказал, вопреки моим (и многим другим) рекомендациям. Российское экономическое и финансовое бедствие стало серьезным. Тогда я списывал бездействие Запада на некомпетентность со стороны американского правительства и МВФ. Если оглянуться назад, становится очевидным, что это была целенаправленная стратегия американских неоконсерваторов по ослаблению нового российского государства. Американское правительство в девяностых участвовало в разграблении российского государственного имущества, включая нефтяные богатства, которые были полностью приватизированы», пишет Сакс. Сегодня едва ли удастся выяснить, какие суммы денег были вывезены из России во время реформ девяностых годов. Значения колеблются от 250 до 800 — 1000 миллиардов долларов, по оценке Ассоциации российских банков. Либеральный фундаментализм выглядит идеологией гармонии лишь для отдельных пропагандистов из СМИ и ВУЗов. Российское общество и политические элиты заплатили высокую цену за осознание того, что основа политики Запада — вовсе не солидарность или «liberté, égalité, fraternité».
В определенном смысле сегодняшнее противостояние Запада и России вокруг Украины является продолжением самого длительного межгосударственного спора современной истории. Этот конфликт не метафизического происхождения. Во всех трех разрушительных для Европы войнах — Наполеоновских, Первой или Второй мировой — Россия имела на Западе не только противников, но и союзников. Строгий критерий «Запад против России» подходит разве что для Крымской или Холодной войны. Плюс сегодняшний спор вокруг Украины. На отношения России и ЕС можно смотреть по-разному, но преобладают две точки зрения:
G7
в духе представлений о Европейском союзе ЕС и Россия суть разные административно-нормативные формирования. Они функционируют в соответствии с (частично) различными правилами, которые могут быть в конфликте, друг друга дополнять, а иногда даже взаимно адаптироваться. Отношения можно рассматривать как потенциал для интеграции или как сферу сотрудничества в целом ряде областей. И, возможно, также в качестве области здоровой экономической конкуренции.
в духе представлений о геополитике можно рассматривать отношения России и ЕС как подверженные вечному конфликту. Европейский союз, таким образом, превращается в один из компонентов интеграции Запада, который тесно связан с НАТО как персонально, так и разделением труда. Отношения ЕС/НАТО и России могут иметь форму сотрудничества, например, против афганского Талибана или Китая, однако в основе лежит геополитический конфликт держав и коалиций. Можно смотреть на сегодняшний спор России и Запада как на новый вариант британской политики в отношении континентальной Европы в период «Европейского концерта»: континент не может объединиться под Наполеоном, так как станет сильнее, чем Соединенное Королевство. Как писал в конце девяностых годов Збигнев Бжезинский, первоочередная задача США на большой шахматной доске — «укрепить и сохранить существующий геополитический плюрализм на карте Евразии. Эта задача предполагает поощрение возможных действий и манипуляций, с тем чтобы предотвратить появление враждебной коалиции, которая попыталась бы бросить вызов ведущей роли Америки, не говоря уже о маловероятной возможности, когда какое-либо государство попыталось бы сделать это».
Таким образом, любой проект изменений, неважно, идет ли речь о Восточном партнерстве ЕС или Евразийском союзе, можно рассматривать как (а) создание единых экономически-нормативных пространств для лучшего функционирования экономики или же как (б) игру с нулевой суммой, где выигрыш для одной из сторон означает потери для другой.
Конфликт на Украине оживил традиционное геополитическое понимание отношений ЕС и России. С геополитической точки зрения, речь идет вовсе не о разваливающейся Украине, а о России. Джордж Фридман в своей книге «Следующие 100 лет» пишет: «Распад России породил бы в Евразии хаос, против возникновения которого, конечно, не возражали бы США, потому что, как мы уже видели, одной из целей национальной стратегии США всегда было раздробление евразийских государств, что стало бы первой линией обороны американского контроля над океанами. Поэтому у США были все основания способствовать этому процессу, а у России — ему препятствовать».
Геополитические стереотипы преобладают в некоторых восточноевропейских постсоциалистических государствах. Политики используют эти стереотипы для того, чтобы понравиться Вашингтону и таким образом продемонстрировать свою принадлежность к Западу, а также отчасти для извлечения выгоды из изображения своего государства как зоны, подверженной опасности. Важную роль в углублении радикализма восточноевропейских политических элит играет растущая незначительность этих государств, что само по себе снижает чувство ответственности. Чехия не является исключением, а скорее примером такого поведения.
Проф. Рейчи последовательно защищает «независимость» Праги от влияния Вашингтона — так он выступал с резкой критикой предложения Буша разместить на территории Чехии систему ПРО
Военная конфронтация или зависимость
Отношения ЕС и России также осложняются тем, что углубление интеграции Европейского союза неизбежно связано с его политизацией. Это предъявляет новые требования к элитам ЕС. Политизация в определенных ситуациях может перерасти в секьюритизацию — превращение тем о сотрудничестве и бизнесе в вопросы безопасности. В связи с двойственностью европейской интеграции ЕС все больше переплетается с НАТО. В фазе актуального геополитического цикла представление о том, что можно отделить Западную Европу от США, кажется нереальным, так как по основным вопросам, касающимся России, они занимают единую позицию. Это означает, что для Москвы все сложнее воспринимать расширение ЕС как вопрос, который не касается проблематики баланса сил. С другой стороны, усилия по созданию экономических или военных блоков с азиатскими гигантами, которые могли бы стать противовесом ЕС/НАТО, в краткосрочной перспективе нереальны. В среднесрочной перспективе они могут стать реальностью только при условии, что Запад продолжит свой бесцеремонный подход к интересам безопасности и экономики новых азиатских держав.
Украинский кризис четко показал, как выглядит возобновление конфликтов, если смотреть на Евразию сквозь призму традиционной геополитики. Если рассматривать Украину как пространство, где выгоды ЕС равнозначны потерям России и наоборот, то при такой игре с нулевой суммой позволено все. Например, свергнуть демократически избранного президента. А после ответа другой стороны активизировать призывы к увеличению военных расходов, как это делают некоторые политики и пропагандисты в ЕС/НАТО. Очевидно, что такой подход непродуктивен. Ложный уже потому, что, по данным Стокгольмского международного института исследований проблем мира, уже сегодня доля НАТО в мировых военных расходах составляет более 60%, в то время как расходы России — всего 5%. Подробнее в таблице ниже.
Очевидно, что стремлениям наладить отношения России и ЕС сейчас недостает общего стратегического видения будущего. Кроме того, находятся в застое все основные проекты, направленные на сближение. Довольно сложно восстановить взаимное доверие. Москву возмущает участие представителей ЕС в свержении демократически избранного украинского президента и форма подготовленного соглашения об ассоциации Украины с ЕС. Западные политики не могут смириться с присоединением Крыма к России. Более того, существует целый ряд других частных проблем, таких как, например, визовая политика, положение Калининграда, причудливый статус так называемых неграждан в Латвии (на данный момент почти 298 тысяч) и Эстонии (почти 91 тысяча). Кажется, что необходимо на некоторое время отложить дискуссию об интеграции ЕС и России и искать новые темы для сотрудничества. ЕС должен избавиться от патерналистского подхода к России и воспользоваться ее опытом. Например, о положении меньшинств (в России живет 11 миллионов мигрантов, что делает ее второй страной после США с наибольшим количеством иммигрантов).
Основой для размышлений о будущем должно стать новое представление о безопасности. Например, такое, которое немецкий аналитик Хейнрих Фогель характеризовал как взаимная гарантированная зависимость (mutually assured dependence). Кризис вокруг Украины демонстрирует, что политики, рассуждающие в рамках традиционных геополитических стереотипов как в Вашингтоне и Брюсселе, так и в Москве, своим радикализмом тормозят интересы бизнес-сообществ и своих коллег, которые осознают необходимость поддерживать актуальный уровень жизни среднего класса.
Сегодняшний кризис показывает, что безопасность в глобализирующемся мире XXI века не может быть построена на военном превосходстве, а только на растущей взаимозависимости.
Перевод: Алексей Сарычев
